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苏长和:中国与国际制度——一项研究议程

更新时间:2015-06-25 21:07:02
作者: 苏长和 (进入专栏)  
"International Structure and Chinese Foreign Policy,"in Samuel Kim,ed.,China and the World:Chinese Foreign Policy Faces the New Millennium,Boulder:Westview Press,1998,pp.55-87.)国际结构包括物质结构和规范结构,但因为研究主题的需要,我们只选择国际结构中的国际规范力量,考察其对中国国内政治经济和外交的影响。这样的取舍不会从理论上威胁国际关系与国内政治分析框架的解释力。

   简单地说,国际制度包括为相关国家所接受和遵守的多边公约、国际机制和作为准则和规则正式安排的国际组织。(注:见苏长和:《全球公共问题与国际合作:一种制度的分析》,上海,上海人民出版社,2000年版,第78~87页。)国内结构是指“国家的政治制度、社会结构以及将两者结合在一起的政策网络”。(注:Thomas Risse-Kappen,ed.,Bringing Transnational Relations Back In,pp.20-25.)作为国际规范结构的国际制度,会对任何国家——无论是制度外的国家还是制度内的国家——的行动构成不同程度的限制和约束。但是,国际制度对一国内部政治经济和外交产生重大影响的途径,主要还是借助该国既定的国内结构。国内结构为国际制度发挥国内影响提供了渠道,同时值得注意的是,我们不否认国际制度也有可能——但不是必然——逐步改变一国的国内结构特征。

   当今国际社会中存在的大量国际制度,有些固然带有很强的分配性含义或者霸权色彩。国内学者对其已有相当多的论述。(注:有关该观点的一些论文,可参考王逸舟:《霸权·秩序·规则》,载胡国成、赵梅编:《战争与和平》,北京,中国社会科学出版社,1996年版,第161~183页;门洪华:《国际机制与美国霸权》,载《美国研究》,北京,2001年第1期,第74~88页。)但是,这不是问题的本质。问题的本质在于,当今国际社会中的大部分国际制度,在政治文化方面打上了深深的自由主义烙印。WTO及其前身GATT是个典型的例子,该组织不遗余力地通过多边谈判削减关税以促进世界贸易和投资的自由化;联合国冷战之后也一直致力于政治领域的人权保护和民主的援助工作;在环境保护领域,许多多边环境保护机制是以自由市场的环境主义为基础的。因此,依据政治自由主义和经济自由主义理念而设计的国际制度,是国际社会规范结构中制度的一个重要特征。

   另一个重要特征是,国际制度本质上都是多边的制度。多边制度与双边制度是相对的,它们是在非歧视的普遍化原则基础上形成的,具有“不可分割性”和“扩散的互惠性”(diffuse reciprocity)(注:John G.Ruggie,"Multilateralism:The Anatomy of An Institution,"in John G.Ruggie,ed.,Multilateralism Matters:The Theory and Praxis of an Institutional Form(New York:Columbia University Press,1993),pp.21-22.)的特点。多边制度通过成员间共同协调和讨论,将议题置于集体和公共的解决框架下。在多边制度中,集体的意志和决策限制着成员国单边行动的意志。

   国际制度对一国内部的影响主要通过该国既定的国内结构产生。比较政治学领域中有多种对国内结构的划分办法被引入到国际制度的国内影响分析中。考太尔(Andrew Cortell)和戴维斯(James Davis)在研究国际机制的国内影响时,根据国家—社会关系以及决策权威结构的集权和分权程度划分了4种类型的国内结构。(注:见Andrew Cortell and James Davis,"How Do International Institutions Matter:The Domestic Impact of International Rules and Norms",International Studies Quarterly(1996),Vol.40,pp.455-458.)而里斯—卡彭(Thomas Risse-Kappen)则区分了6种国内结构,它们分别为国家控制型(state-controlled)、国家主导型(state-dominated)、僵局型(stalemate)、公司型(corporatist)、社会主导型(society-domi-nated)和脆弱型(fragile)国内结构。(注:Thomas Risse-Kappen,ed.,Bringing Transnational Relations Back In,pp.23-25.)上述学者利用各自的划分办法考察国内结构对国际制度介入国内社会产生的影响。大致说来,国际制度要能对一国内部产生影响,它首先需要进入到既定国家的政治体系中,以赢得特定议题上的政策联盟而影响决策。对国家控制型和主导型以及社会力量薄弱的国内结构的国家,国际制度进入会很困难,但是正如里斯—卡彭所说,一旦国际制度进去之后,施加影响反而更加容易,因为高度行政集权和中央控制的国内结构在接受国际制度以后易于自上而下地实施国际制度。而对政治分权和社会力量强大的国内结构,国际制度进去很容易,但是进去以后施加影响可能很困难,因为既需要赢得和动员政策上的联盟,同时还需要付出巨大的执行和监督政策的成本。(注:Thomas Risse-Kappen,ed.,Bringing Transnational Relations Back In,pp.25-27.)国内结构这种作用进一步提醒我们注意到,前种类型的国内结构在对国际制度的承诺和遵守上,并不必然会比后种类型的国内结构信誉差。在很多情况下,正是在后种类型国内结构中,才经常出现对国际制度承诺的言行不一和反复无常现象。

   国内结构为国际制度的影响提供了基本的渠道。但并不是说,国内结构是一成不变的。一国的国内结构也可能因为该国参与越来越多的国际制度而被国际制度逐渐或剧烈地改变。一般而言,政治分权和社会力量强大的国内结构,由于其国内结构的开放性和弹性,不易于受到国际制度力量的改变,而行政集权型和社会力量薄弱的国内结构,往往会承受国际制度力量介入之后巨大的转制风险。这是因为:第一,国际制度具有一定的社会政治动员能力,体现在它进入一国内部结构以后,可以合法地利用跨国资源,组建基欧汉和奈所说的“跨政府联盟”,(注:见[美]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈:《跨政府关系和国际组织》,载布莱克编,杨豫等译:《比较现代化》,上海,上海译文出版社,1996年版。)通过跨国游说和压力,直接或间接地介入决策网络,培育和扩大民间社会力量等等。国际制度具有的这种社会民主精神,与行政集权和社会力量薄弱的国内结构是冲突的。第二,一国接受越来越多的国际制度,意味着它在国内法和国际法的认识上,更多地认可国际法高于国内法的事实,它在接受国际制度之后,相应要做的就是调整、修改或者废除与国际制度不适应的国内法,并且在很多情况下要按照国际制度来规定国内议程。这就是国际制度如何在国内通过立法而取得合法化的过程。(注:这方面的论述可参考:Andrew Cortell and James Davis,"Understanding the Domestic Impact of International Norms:A Research Agenda"International Studies Review,Spring2000,Vol.2,No.1,pp.70-71.)第三,一旦一国接受国际制度,国际制度介入到国内生活后,国际制度可以将国内争端上升到国际层面,或者有些国内行为者为了获得对其他行为者的竞争优势,更加愿意并可能将内部决策的权威转移到多边国际制度层面上,从而使那些国内结构封闭和保守、国家控制强而应变能力弱的国家处于敏感、尴尬或者不适应的状态,这将使传统的封闭的国内政策对世界政治的变化更加敏感。第四,正如前文所述,由于大部分国际制度是由西方发达国家制定的,本质上带有自由主义的色彩,国家控制型国内结构的发展中国家接受这些国际制度,将会比那些发达国家承受更大的国内转制风险。现代化和民主化研究的许多成果说明了这一点。

   在理论框架的最后一个部分,我们将提出一个假设,即在对国际制度的遵守和承诺问题上,民主国家的信誉并不见得一定就很好,而那些中央集权国家的信誉也不一定就很差。换句话说,也就是国家对国际制度的承诺和遵守可能与国家政治制度和民主无关。在许多国际关系理论文献中,特别是最近民主和平论的文献中,许多学者自然地根据民主和平论的逻辑,认为民主国家对国际制度的承诺信誉比集权型国家要更好。(注:例如高伯兹(Kurt Gaubatz)在《民主国家与国际关系中的承诺》一文中就认为,民主国家独特的政治制度和偏好、制度的连续性和稳定的领导人更替制度,有助于形成可靠的国际承诺。见Kurt Gaubatz,"Democratic States and Commitment in International Relatlons,"in Miles Kahler,ed.,Liberalization and Foreign Policy,New York:Columbia University Press,1997,pp.27-65.科黑(Peter Cowhey)在《从地方选举到全球秩序》一文中,考察了美国这样的民主国家,其内部的选举制度是如何决定了其更为可靠的对外承诺,见Peter F.Cowhey,"Elect Locally-Order Globally:Domestic Politics and Multilateral Cooperation,"in John G.Ruggie,ed.,ibid,pp.157-200.)前面提到,在国家控制弱、分权而社会力量强大的国内结构中,多元利益和制衡的政治体系往往使该国对待特定的国际制度时,会面临相对较大的执行和监督成本,降低其承诺的可信性。另外,即使在这类国家,国内的民主秩序和生活并不必然代表其国际行为也是民主的。一方面,因为外交和军事问题在公共政策领域最容易脱离国内民主程序的约束和控制,而在民主国家,民意也不大能够顾及外交和军事领域公共政策造成的域外成本;另一方面,民主国家本着短期利益的考虑,极可能会把国内决策的成本转由其他国家承担,从而导致其违背国际制度的承诺现象。(注:最近有许多论述国内民主与国际民主问题的论著。一些论著对民主国家的对外行为是否一定就是民主的观点抱着谨慎和怀疑的态度。例如加利:《联合国与民主》,载刘军宁编:《民主与民主化》,北京,商务印书馆。以及阿尔基布吉(Daniele Archibugi):《联合国的民主》,载[日]猪口孝、[英]纽曼和[美]基恩编:《变动中的民主》,长春,吉林人民出版社,1999年版,第285~295页。基欧汉在研究美国对待国际条约中的遵守问题时,原以为美国应该是一个信守承诺的国家,但是后来的研究发现美国的承诺状况并不是很理想。见基欧汉为《霸权之后》一书写的中文版序言。[美]基欧汉著,苏长和等译:《霸权之后:世界政治中的合作与纷争》,上海,上海世纪出版集团,2001年版。)

能够作为国家对国际制度承诺的解释变量的,我们认为可行的选择是国际结构,而不是政治体制。国际结构简单地从物质上讲,是权力的相对分配状态;而从规范上讲,则是国际制度。国际制度结构在很大程度上决定着国家对待国际承诺的态度。在国家与国际制度的互动过程中,国际规范会取得其在国内的合法性认同。国际制度在国内的认同程度越高,国家承诺和遵守的可信性就越强。国际规范对个体的社会化功能,(点击此处阅读下一页)


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