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苏长和:中国外交能力分析——以统筹国内国际两个大局为视角

更新时间:2015-06-25 20:14:43
作者: 苏长和 (进入专栏)  

  

   内容提要:对于全球性的大国而言,外交不单只是外交,有的时候其实就是内政,反之亦然。外交能力指的是大国统筹国内国际大局,综合调整和动员中央与地方、部门与部门、国家与社会、政府与企业、物质权力与规范网络等资源,达到国内进步与国际体系稳定相互促进所必备的统合能力。本文按照国家—市场—社会的逻辑,从中央与地方、部门与部门、国家与社会、政府与企业、权力与规范以及国内与国际统筹的角度,阐述了中国外交能力建设中所要面对的一些议题。

  

   今年是改革开放30周年,北京奥运会的召开也使今年成为国际关系中举世瞩目的“中国年”。30年来,中国积极、主动地参与国际体系,这一进程既给国内政治经济带来深刻变化,也对国际体系的变迁产生深远影响。经济上的相互依赖已使中国与世界处于榫卯相合的状态,中国的命运与世界的命运前所未有地结合在一起。这种新的现象促使我们必须牢牢把握国内国际两个大局,以更宽广的学科视野和历史意识深入思考中国对外关系的变化,进行细致耐心的钻研,以在主观上推动理论研究的创新和进步,客观上使研究成果更好地服务于国家成长的大战略。

   本文从国内政治与国际关系结合的视角,讨论对外关系工作与研究中如何在统筹两个大局的前提下,恰当地处理好几对关系,提升国家的外交能力(diplomatic capacity)。外交能力是大国国家能力的重要组成部分,它指的是大国统筹国内国际大局,综合调动和动员中央与地方、部门与部门、国家与社会、政府与企业、物质权力与规范网络等资源,达到国内进步与国际体系稳定相互促进所必备的统合能力。本文不是理论演绎性的,更多是一种归纳阐述,但是本文的归纳并不是对现象的简单陈述,而是在国内政治—国际关系的框架下,围绕政治经济变迁中国家—市场—社会三大因素,对中国对外关系变迁中的外交能力构成展开论述。

  

   中央与地方

   对中国这么超大规模的国家来说,央地关系安排对国家治理具有特别的意义。毛泽东同志早在1956年发表的《论十大关系》中,对其就有深刻的阐述。在往常的研究中,央地关系历来被放在政治学或者经济学(财政学)的研究范畴中,似乎还没有被纳入国际关系学者的思考视野。为什么我把央地关系放入我们思考中国对外关系的一部分呢?我想至少有以下三个理由:第一,央地关系一直是中国政治自古以来的一大问题,中央与地方关系分工明确、事权清楚、财权合理,那么国家治理就更有成效,国家能力就越强大,处理对外关系就越自如、统一和有力。第二,随着全球化的发展,中央政府面临上下两难的境地,一是被迫向地方分权,以扩大地方国际行动的范围,二是面对大规模的全球公共问题(例如环境、卫生安全、突发性灾难、恐怖主义等),中央政府不得不在很多情况下向区域或者全球性集体决策机构上缴权威。随着地方参与国际活动范围的扩大,地方的国际行为与中央政府的外交行为密切相关,两者处理得好则相得益彰,处理不好则两相受损。在全球化时代,如果说所有全球政治都是地方政治的话,那么我们同样也可以说,所有的地方政治都是全球政治。从这个意义上说,地方的全球联系及其国际行为,使央地关系协调在一国对外关系中的地位显著上升。第三,对中国这样超大规模的国家而言,地方本身就是我们大外交、大外事工作中不可忽视的一部分。央地关系安排不合理,地方权力过大,地方保护主义抬头,从而自重甚至坐大,必然导致中央政府的治理能力减弱,权威出现流失,影响外交协定在国内自上而下的执行;地方权力过小,又容易导致地方失去活力,缺乏自主性,不利于其开展国际交往特别是经济交往。

   改革开放30年来,央地关系安排对我们的外交工作产生影响的一个例子,表现在中央政府宏观调控能力强弱(国家治理能力强弱)与中国在国际关系中的声誉之间所存在的正相关关系上。简单地讲,国家的治理能力越强,它就越容易在国内统一执行和贯彻相关政策,其在国际谈判中就越容易采取步调一致的行动,在政府间关系中达成的协定就越能够在国内得到贯彻与执行,由此也会为其在国际社会赢得更多的声望与公信力。这是事关一国软实力的重要部分。在当前的国际关系中,国际规则和协定(总称为国际制度)对于全球治理意义非小,它们构成了国际社会的法治基础。过去30年中,中国接受、参与甚至与其他国家共同制定了很多国际制度。总的来说,中国在遵守这些国际制度方面表现良好,为中国赢得了很多国际公信力。但是,我们应该看到,中国对遵守有些国际制度,表现还有待改进与提高,所以如此,并非因为中央政府主观上存在消极遵守的动机,而是因为地方有的时候以自己的利益代替了国家利益,导致地方客观上违背国际制度的事实。为什么国家强大了,特别是中央财政收入提高了,中央政府对地方行为的宏观调控能力却不见得就上升呢?这与当前央地关系中不成熟的财政安排有关。1978-1994年,由于实行分权让利和财政包干制度,地方拥有更大的财权和事权,中央政府的财政能力急剧下降,到分税制实施前,中央财政不足以在全国开展更广泛的基础设施建设,全国性公共产品供应能力下降,中央权威因此出现流失。宏观调控缺少了财政基础,加上地方保护主义盛行,这些因素合并起来,导致中央政策在地方有令不行、有禁不止的现象,不要说在国内贯彻与外部世界签订的规则与协定,即使推行国内公共政策,中央政府往往也是心有余而力不足。1994年实行分税制以后,中央财力稳步提升,得到极大改观,国家能力有所回升,但相应的是,由于现行分税制过于强调“财权向上集中、事权向下转移”,地方财政收入出现相对下降,加上财政转移制度不健全,使得地方政府迫于财政支出刚性的压力,不得不利用行政权力,有的时候甚至采用与国家法律相抵触的方式,获取预算外费用。地方这种狭隘的利益动机在与中央利益一致的情况下问题还不大,但是一旦出现不一致,地方出于本地利益考虑,其行为就会影响国家法律和政策在地方的贯彻效果,从而出现为了地方利益而损害全国利益的可能。

   可见,央地关系并非就是简单的国内政治问题。地方割据与地方保护主义不利于国家执行统一的对外政策,容易使一国政令多出,协调困难,造成外交被动。因此,建立国内统一市场与法律、法规,确立有弹性、收放自如的央地关系,对更好地开展我们的大外交,就显得非常迫切和重要。

  

   部门与部门

   地方的块状分割会影响中央统一外交政策的执行,同样,部门之间的条状分割也会阻碍中央外交的开展,削弱中央政府的外交统筹能力。这里所说的部门分割并不局限于行政部门,还包括立法与司法部门。条状分割的特征是部门之间沟通不畅,权责分配不清,信息缺少互享,遇事相互推诿,部门利益至上。在任何现代国家,部门利益都是现实存在的,这是部门理性使然,但是,部门利益过度膨胀,部门之间严重分割,必然导致国家外交能力下降,影响国家外交质量。

   严重的部门条状分割如何影响到国家的外交能力与外交质量呢?首先,国家外交能力强弱的一个重要标准在于一国执行对外政策时,国内各个部门所能达到的配合程度。在一般的分权体制中,行政、立法和司法之间会存在制衡关系,自然会影响政府对外政策的公信力。这属于正常现象。但是,一旦这种制衡关系完全被部门利益所牵制、压制,政府在国际社会的外交公信力就会不断受到置疑。例如,美国对外政策的反复无常,很大部分与其国内分权政治体制存在关系。在非分权的议行合一国家,虽然理论上并不存在行政、立法、司法之间的分立,但是,部门理性的逻辑仍然会在现实生活中导致各个部门出于自身利益考虑追寻本部门最大化利益,从而与国家利益出现不一致的现象。因此,不论在何种政治体制的国家,部门分割都是困扰国家外交能力的一个重要问题。其次,部门的条状分割增加了一国执行外交政策时国内谈判的成本。在狭义的对外关系范畴中,国家的外交与国防政策并不会涉及国内更多的部门,但是,从广义的对外关系范畴看,国际经济协调与全球社会性问题的治理都会在国内产生利益调整后果,国际经济和社会协调因为触及不同的国内部门利益,往往使其国内贯彻效果受到影响。在另一种情况下,当部门利益分割严重时,政府对外谈判的精力除了要放在政府之间的谈判上,还必须放在协调国内部门上,以求共同与一致。最后,条状分割的最严重后果是有些部门利益在部门竞争中获得优势,从而取代或者凌驾于国家全局利益之上,成为外交政策制定的重要参考。在这种情况下,外交往往沦为某些特殊部门利益的工具,可谓贻害无穷,各国政治生活中此类事例可谓举不胜举,的确危害不浅。

   因此,部门协调能力是一国外交能力强弱的重要组成部分。全球公共问题的增加,提高了国内部门协调与跨国部门协调的必要。一方面,公共问题之间具有关联性,任何问题多多少少都与其他问题相关,它们已经不单属于某一职能部门的事务,其解决需要多个部门之间的配合,国内的跨部门协调尤其重要;另一方面,全球公共问题大多与国内经济与社会问题纠缠在一起,随着国家与国际体系互动的加强,国内部门需要增设相应的涉外机构处理全球公共问题,由此又增加了各国之间部门协调的必要(又称跨政府协调)。

   改革开放30年来,部门协调与外交之间的关系日益紧密。以中国与WTO谈判为例子,中国“复关”与“入世”的谈判牵涉到国内将近20个部门。外交谈判看似在国家与国家之间进行,实质上,谈判的政策偏好与方案更多需要预先协调、平衡好国内部门之间的利益取向与立场。我们表面上看到的是中国与其他国家就入世在国际层面所进行的艰难谈判,其实要是深入到国内的话,国内部门之间事先协调与统筹,克服纷争,寻求一致,其难度丝毫不亚于国际谈判。另外,要认真执行中国入世的承诺计划,也需要中央政府统筹好国内各个部门,以免国际承诺在国内产生扭曲,成为国外势力借以发挥并指责中国的借口。再一个例子是,在处理卫生、反腐败、环境保护、毒品交易、海盗、非法移民这类全球公共问题上,国家之间的跨部门协调也增加了,21世纪初期以来发生的与中国有关的跨国疾病控制,就使中国公共卫生部门与外国对应机构之间的合作与协调变得更加频繁和必要。

   现在,外交的范畴在扩大,外交已经不是单个外交部的事情了,国家的外交能力也不仅仅通过外交部的工作职能来衡量。既然如此,先前职能单一的外交部在遇见大范围的全球公共问题时就显得太小而应接不暇,从大外交的现实要求看,外交上需要协调、统筹的国内行政部门将越来越多,而如果权责不清和信息不通畅,难免会造成对外关系中的被动局面。

  

   国家与社会

   现在的外交不单局限在政府与政府之间。随着通讯与交通技术的革命,以及全球贸易和投资的增长,跨国互动日益加强,非政府或者社会力量作用于外交的分量越来越大。20世纪后期,全球性的社团革命,将越来越多的国际非政府组织推到了国际关系的前台,非国家行为体成为国际关系中的重要行为者之一。外交既在国家与国家之间展开,也在社会与社会之间互动,像奥运会这样的舞台,早已超越传统的体育范畴,成为民间外交活动和国家形象展示的重要场所。国家除了传统的利用政府资源投入所获得的外交能力之外,“社会”外交资源同样成为国家外交能力的重要组成部分。

现在各国中央政府普遍碰到的一个尴尬局面是,面对全球性公共问题,其显得太小,而面对国内有些问题,则又显得太大。事实上,单靠政府一己之力,处理大范围的全球公共问题实在是捉襟见肘。在许多政府能力不及或者不愿意、不方便涉足的全球公共问题治理领域,(点击此处阅读下一页)


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