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李景鹏:发展基层民主 建设政治文明

——建立民主恳谈和民主决策的新机制

更新时间:2015-06-20 20:09:08
作者: 李景鹏 (进入专栏)  
浙江温岭所创造的用“民主恳谈”来概括的有关基层民主建设的一系列措施,其中包括村级民主选举制度、镇民主恳谈会、镇民主听证会、村民主恳谈会、村民议事会、职能部门民主恳谈会,以及深化民情通道等,把农村的基层民主建设推向一个新的阶段,具有重要的理论和实践的价值。对于温岭的创造,人们可以从多角度去理解:可以把它理解为中国式的治理(governance)模式;也可以理解为基层民主的创造;还可以理解为党的群众路线在管理工作中的发展。说明了任何一种实践中的创造都会包含着非常丰富的内容,足够理论家们忙一阵子的了。本文仅从基层民主建设的角度谈一点认识。

   在温岭创造的一系列民主建设的措施中,其中最突出的是民主恳谈和民主听证。其所涉及的内容包括民主决策、民主管理和民主监督,而主要是民主决策。决策是一切行政行为的起点,也是保证行政行为是否正确的最关键的一环。当然好的决策也需要好的执行,否则也会落空。但一个不好的决策则肯定不会有好的行政行为。我们过去也经常说民主决策,但是什么样的决策才算是民主决策,至少我在此前还没有看到过比较有说服力的事例。但温岭的实践的确在民主决策方面有了实质性的进展。不但受到社会的广泛关注,而且也开始引起了理论界的思考。

   所谓民主恳谈就是指由镇或村或部门的党组织主持(有相应的党政领导班子成员或村两委成员参与主持),有广大群众和相关代表人物参加的,领导和群众之间相互沟通的活动。“每期‘民主恳谈’召开的日期由政府确定,一期一个主题,预先张贴公告,明确一些特定出席人员,并欢迎群众自愿参加。会上,通常由召集人通报有关事项的初步决策,然后听取群众意见,再由出席会议的领导当场解释、答复,答复不了的承诺交办,会后要公开反馈落实的情况。这种‘群众出题目,政府做文章’的‘民主恳谈’,主要目的在于沟通民情,了解民意、强化政府的服务功能。”(注:王金生:“在深化‘民主恳谈’推进基层民主政治建设座谈会上的讲话”,2002年8月27日(王金生是温岭市委书记,该座谈会是2000年8月26~27日在温岭由市委召开的有专家和新闻媒体参加的基层民主建设理论研讨会)。)而民主听证会则被认为是民主恳谈的深化,“深化后的‘民主恳谈’除保留前期‘民主恳谈’基本特色外,着重探索在稳步推进村民民主选举以后,如何健全和完善镇村两级的民主决策、民主管理、民主监督,并努力使之经常化、规范化、制度化。‘民主恳谈’的次数市里作了明确规定,乡镇每年不得少于四次,村里不得少于两次。‘民主恳谈’的内容,由原先较多涉及一家一户的权益纷争,转为集镇规划、校网调整等较多涉及全局性、公众性的事务。‘民主恳谈’的形式,由原先的对话,深化为镇级的听证和村级的议事。即建立镇(街道)一级的决策听证制度,要求各镇(街道)就当地重大事务、重要建设项目或指定出台新的政策、新的管理办法等举办决策听证,党委、政府提出初步意见、初步方案,经群众充分讨论,认真听取群众意见、看法和要求后,在群众旁听的情况下,现场研究并作出决策或决定。村一级则建立了重大村务村民民主议事制度,要求村委会对全村重要的公共事务和公益事业作出某项决定和决策时,必须召开‘民主恳谈会’,提交村民讨论,经村民讨论修改后,再由全体村民或村民代表通过适当的方式表决,然后形成符合多数村民意愿的最终决策。‘民主恳谈’的程序,从会前公告到会后反馈,也根据镇、村、企业与部门的不同,作了相应的明确规定。”(注:王金生:“在深化‘民主恳谈’推进基层民主政治建设座谈会上的讲话”,2002年8月27日(王金生是温岭市委书记,该座谈会是2000年8月26~27日在温岭由市委召开的有专家和新闻媒体参加的基层民主建设理论研讨会)。)可见,无论是民主恳谈也好,无论是作为它的高级形式的民主听证也好,都主要是围绕着民主决策展开的,都主要是探索民主决策的问题,也就是决策的民主化的问题。决策从政治管理的角度来说本来是领导者的事。作为领导者,其最基本的职责就是决策。然而任何决策的内容都关系到人民群众的利益。由于领导者看问题的角度和群众有所不同,再加上对有关信息掌握得不够全面,因此其决策往往会与群众的利益有一定的差距或偏离。而这种偏离便会造成政策贯彻中的困难,它会遭到群众的抵制甚至反对。如果领导者是出于公心进行决策的,那么他们也不愿意看到这样的情况发生。因此,从领导者这方面也会产生一种动力,就是要使决策尽可能地符合群众的利益。为此,就要求领导者在决策的过程中要很好地倾听群众的意见以补充领导者在决策中的不足。这是民主决策一方面的含义,即从领导者角度或者说从领导者立场出发所引出的民主决策问题。

   另一方面从人民群众的角度或者说从人民群众的立场出发来观察民主决策,它具有更加丰富的含义:民主从操作的意义上说就是人民对政府的制约。也就是在政治管理权力运行的框架之内相对于自上而下的政治管理权力而存在的自下而上的制约权力。因此,民主的实质在于制约。所以,按照民主的精神,民主决策应该体现人民群众对政府的制约。为了要真正实现民主决策,首先便需要使人民对决策过程发挥制约的作用,体现出在决策过程中人民与政府双方的互动关系。其次,作为民主决策来说,一般地、笼统地指出在决策过程中人民与政府的互动还是很不够的,还必须解决如何互动的问题。因此,从人民群众的角度来说,所谓民主决策问题就是要解决在决策过程中人民与政府之间如何互动的问题,也就是解决互动的内容、方式、程度、幅度等等问题。那么,在民主决策中如何解决这一系列的问题呢?

   第一,在民主决策中人民与政府互动的内容主要表现在双方的利益交换上。当政府从国家或政府某一部门的利益出发要做某一件事情的时候,必然会触及人民群众的利益。于是,人民群众便会针对这个利益问题对政府提出要求。从而引起双方的利益博弈。如果政府不顾人民群众的意见,而强行贯彻自己的政策时,就会形成零和博弈的局面。相反,如果政府能够很好地考虑人民群众的利益要求,那么就会形成正和博弈,也就是形成利益交换的局面。这里的关键问题是如何使人民群众的利益要求被政府所承认并对政府产生实际的影响。为了做到这一点,就要求人民群众要有足够的力量来表达自己的利益,并有相应的机制使政府不能不考虑来自人民群众的意见。只有这两方面结合起来才能很好地实现双方的利益交易,形成正和博弈的结局。

   第二,在民主决策中,人民群众应该采取什么方式同政府之间实现利益的交换呢?首先,人民群众应该在不同的程度上组织起来。如果人民群众处于一种无组织状态,那么他们也就不可能形成比较强大的力量,从而他们的利益要求也就很难引起政府的注意和被政府所采纳。这样便提出了社会结构多元化的任务。也就是在政府之外,需要形成多种多样的群众的社会组织和政治组织,从而可以从各个不同的方面来强有力地反映人民群众的利益。其次,应该建立一种有效的社会和政治机制,使得政府官员的利益与其对民意的态度密切地结合在一起,从而使政府官员不能不考虑来自人民群众的意见。一般地说,这种机制是来自竞争性的民主选举制度。再其次,在上面两点已经实现的基础上,如何进行人民群众与政府之间的利益交换呢?这方面的形式可以说是多种多样的:可以是通过代议机构向政府施加影响;可以是某种具有制度性的协商方式;可以是群众组织与政府官员之间的某种个别的接触;可以是非制度化的某种压力行动;可以是通过大众传播媒体来对政府施加影响;以及人们能够想到的其它一切方式,等等。所有这一切归纳到一点,就是要使决策过程贯彻民主的精神,使决策过程本身实现政府和人民之间的利益交换,这样所产生的决策,就能既符合政府的利益,又符合人民群众的利益。

   第三,在民主决策中,人民群众与政府之间的利益交换究竟能使人民群众的利益实现到什么程度?这就涉及到利益交换的深度的问题。当我们一开始提出政府与人民群众之间进行利益交换问题的时候,其中就潜藏着一个矛盾:即如何解释政府的利益与人民的利益之间的关系问题。从我国政府建立的宗旨来说,政府除了人民的利益之外没有任何属于自己的特殊利益。从这个意义上说,政府的利益与人民利益的矛盾实际上是人民群众自身的长远利益与目前利益、整体利益与局部利益的矛盾。如果仅仅是这样,那么政府与人民之间的利益交易便容易得多。但是,实际上,政府与人民群众之间的利益矛盾远远不止这些。其中很大一部分矛盾是政府各部门的特殊利益与人民群众利益之间的矛盾。关于政府各部门的特殊利益问题,我曾在一些文章中多次做过解释,这里不再赘述。所以,在政府与人民群众之间发生利益矛盾的时候,实际上是这两方面的情况交织在一起的。在利益矛盾的双方进行交换的时候,如果是只涉及到长远与目前、整体与局部的利益矛盾时,在双方的利益交换中,对于政府来说并不存在利益损失的问题,而只存在妥协的问题。但是,如果双方的利益交易涉及到政府各部门的特殊利益时,则在交易中双方都存在利益损失的问题。在这种情况下,利益交换便会产生很大的困难。由于无论如何政府在权力的格局中总是占居主导地位的,因此,人民群众要想在利益博弈中占上风,一般是不可能的。因此也就决定了这种利益博弈的反复性和长期性。也就是说通过反复、长期的利益博弈,才能使政府的决策越来越符合人民群众的利益要求。这一点,只有在民主决策的条件下才能逐渐地达到。

   第四,在民主决策中,人民群众与政府之间利益交换的结果将会以多大的幅度出现呢?从人民群众的愿望来说,当然希望每一次交易都能大幅度地实现自己的利益。但事实上这种情况是很难出现的。这不仅因为政府在这个博弈中占居主导的地位,而且因为一种双方都可能丧失利益的博弈中,只有经过较长时间的相互调整才能达到一种相对的利益平衡。这正是正和博弈的要求,也才体现交换的特点。所以,总的说来,在民主决策所体现的利益交换中,要想每次大幅度地实现人民的利益是不可能的,同时,要想使各政府部门完全失去其特殊利益也是不可能的。因为这些都具有零和博弈的特征,而不能算是互动式的交换。

在民主决策的问题中,还有一个问题就是民主决策的努力方向问题。作为现实的民主决策由于无法消除政府各部门的特殊利益,因此利益交换的结果总是要在保留这种特殊利益的前提下来平衡政府与人民群众的利益关系。然而这种状况虽然在现实生活中是不可避免的,但却并不是合理的。政府各部门的特殊利益是在特殊的历史条件下形成的。不应该是社会的常态。一个政府,当它存在着巨大的特殊利益的时候,就不可避免地存在着自我服务的问题。如果一个政府的工作方向是自我服务,那么,可以想像它的官员对人民会是一种什么样的态度。即使不是作威作福,恐怕也不会有为人民服务的态度了。作为一个现代国家的政府,它与人民的关系应该从管理、控制的关系转变为服务的关系。而要想做到这一点,就必须想办法消除各政府部门的特殊利益。那么,如何才能不断地消除各政府部门的特殊利益呢?这就要靠作为民主决策基础的民主,即来自人民的自下而上的制约力量。如果没有这种自下而上的力量的制约,仅仅靠政府部门自身的觉悟是不能解决问题的。但是,民主力量在消除政府部门特殊利益方面的作用不同于在促进民主决策中的作用。那么,应该怎样和从什么角度去发挥这种作用呢?要想使政府各部门失去特殊利益就必须大大地削弱政府部门控制各种物质资源的权力,把这种权力归还给社会。要达到这个目的,很显然,仅仅靠在决策过程中的相互作用是不够的。必须靠比政府各部门更高的权威来解决问题。这主要有两个方面:一方面是靠中央最高领导层的力量;另一方面则是靠人民代表机构的力量。之所以能够靠中央最高领导层的力量,是因为在中国,权力形成为一种三元的结构。这种三元的结构一般表现为中央、地方和人民三个方面。然而在涉及削弱政府各部门的特殊利益问题上,三元结构则表现为中央最高领导层、各级政府部门和人民群众这样三个方面。也就是说,在这个具体问题上,中央最高领导层的目标与各级政府部门的特殊利益是有矛盾的,因而中央最高领导层是能够与人民群众的民主制约力量站在一起来反对和削弱各级政府部门的特殊利益的。此外,人民群众的民主制约力量还可以靠人民代表机构的力量以立法等形式来剥夺各级政府部门的特殊利益。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《浙江社会科学》2003年01期
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