返回上一页 文章阅读 登录

范忠信:古代中国人民权益损害的国家救济途径及其精神

更新时间:2015-06-20 18:55:19
作者: 范忠信 (进入专栏)  
外地生人之劳,朝廷莫得尽知。今后应出使郎官御史,所历州县,其长吏政俗,闾阎疾苦,水旱灾伤,并一一条录奏闻。”[19]郎官御史的巡回访察,当然包括接受人民的控告。其“违法征科”、“行政冤滥”当然包括官吏违法行政、滥用权利损害人民正当权益的情形,人民向这些巡回督察官员进行举报控告,当然就是其权益救济的途径之一。

   在宋代,全国地方被分划成若干“路”。“路”起初只是“监司”的监察区域,后来似乎成了地方最高级政权层级。在各“路”,设有“监司”———经略安抚使(帅司)、转运使(漕司)、提点刑狱使(宪司)、提举常平使(仓司)。这些“监司”可以受理各种控诉,成为人民权益救济的途径。宋代法制规定,“人户诉讼,在法先经所属,次本州,次转运司,次提点刑狱司,次尚书本部,次御史台”[6],这里的“转运司”、“提点刑狱司”就是巡回监察官,他们可以直接受理人民申控,以发现和纠正冤抑、制止官吏不法。绍兴二十二年(公元1152年)高宗诏:“自来应人户陈诉,经县结绝不当,然后经州,然后经监司。”[20]这里的“陈诉”,当然包括对官吏违法行政行为损害人民权益的控诉。宋代法制特别规定,人民可以直接到“监司”控诉本州长官,“若诣监司诉本州者,送邻州委官(审理)”[21]。

   在元代,划分全国为22道监察区,每监察区设提刑按察使(后改为肃政廉访司)进行监察,凡辖区内民政、财政、百官奸邪等,皆纠察之。肃政廉访司官员在巡按地方时,有权“接受词状”,受理“随路京府州军司狱”。[22]这里的“接受词状”,当然包括接受人民关于官吏违法滥权损害人民权益的控诉。肃政廉访司的职责就是“使一道镇静,……民无冤滞”[23],“按治有法,使官吏畏谨”[24],“能使官吏廉勤,不敢犯法;凡事办集,不敢扰民”[25],这包括对地方官吏的行政行为及是否违法滥权造成人民损害进行纠察;其接受词状并依法作出处理,就是为人民提供权益救济途径。

   在明代,法律对巡回监察官员受理申控的事宜作出了更加明确的规定。明律规定,“各部监察御史、按察司及分司巡历去处,应有词讼,未经本管官司陈告,及本宗公事未绝者,并听置簿立限,发当该官司追问。”[7]这就是说,所有到巡回监察官员处申控的案件,必须先经过“本管官司”审理,只有不服本管官司处理或本管官司不理者才可以申控于巡回监察御史处。这仅仅是就司法案件而言,就是说巡回监察官员只可作为上诉审,不可作为初审。如洪武二十六年(公元1393年)的规定就是对明律这一制度的一个注释。它规定巡按监察御史及按察司分巡官在巡历地方时,“凡受理官民词讼,审系户婚、田宅、斗殴等事,必须发与所在有司追问明白。”[26]就是说,巡回监察官员不能直接受理户婚、田宅、斗殴等民事刑事案件的初审,这些案件必须由本管官司初审;但是,若是在这些种类的案件之外,是控告官吏违法滥权、贪赃枉法、刻薄百姓等情事,那就直接属于巡回监察官吏的监督、纠劾、处理范围,就可以直接受理了。但是,巡回监察官员接受了百姓对于官吏的控告后,也不一定亲自审理,可以移送或指定一定的衙门或官员审理:“若告本县官吏,则发该府;若告本府官吏,则发布政司;若告布政司官吏,则发按察司。”[26]就是说,巡回监察官员在接到对于地方违法官员的控告后,可以交给其直接上级衙门审问,或移交其同级监察衙门审问。除巡回监察官员外,其它带有派出或巡回监督性质的官员或衙司不得擅自受理词状或控告。如一般差遣官员使臣不得受理词讼事。明律规定:“凡差使人员,不许接词状、审理罪囚。违者,以不应(得为)论罪。”[27]

三、“告御状”与通过君王直接干预的救济途径

   古代中国的人民权益救济途径,最为极端和特殊而使用极为困难而稀少者,大约就是向最高统治者君王或皇帝控告,这就是后世所谓“告御状”。这样的权益救济途径,历朝历代的情形相当不一样。但是,关于这一途径的基本惯例历代是一样的。比如第一,在历代都把“告御状”规定为权益救济的最后途径,一般禁止未经过地方到中央各级衙门处理的案件“告御状”;第二,一般都要经过一定的接待官员或衙门的审查甄别程序才能有选择地“上达天听”,一般并非人民直接向皇帝陈诉或递交状子;第三,一般也并非皇帝亲自坐堂问理或书面审理,而是由受理机关的臣僚们先行审理并提出处理意见后交皇帝斟酌决定。

   (一)谏鼓、路鼓、谤木、善旌、肺石与先秦人民权益救济

   上古中国的人民欲向最高统治者提出权益救济申控,有许多渠道。

   据说早在黄帝时代就有“明堂”(或“明台”)的设置。“黄帝立明堂之议,上观于贤也”[28]

   。“明堂”大约是黄帝时代于王都中心位置建造的国家议事、招贤、纳谏的会议厅。

   尧舜时代,就有能够供人民申控的谏鼓、谤木之设置。“尧有欲谏之鼓,舜有诽谤之木”[29],“帝尧陶唐氏,……置敢谏之鼓”[30],“尧舜之世,谏鼓谤木,立之于朝。”[31]所谓“谏鼓”,大约是悬于朝廷的一面大鼓;所谓“谤木”,大约是立于朝门之外的一根大木。其基本用途主要是君王招纳谏言、建言。“立诽谤之木,使天下得攻其过;置敢谏之鼓,使天下得尽其言。”(〔清〕吴乘权《纲鉴易知录》卷一。谤木,诽谤之木。诽谤,原意是言人之非,是从旁边指出过错。)欲向君王进谏言者,就敲击此鼓;欲向君王批评者,可以写在此木上(或曰敲击此木)。“欲谏者击其鼓也,书其过以表木也”[29]。这种用以为君王招纳建言、谏言的设施,其实更多大概用于人民控告官吏贪赃枉法、滥用权力以救济自己的正当权益之用途。这种控告其实也兼有对君王或国家进行批评谏议的因素在内。在那交通极为不便的古代,在人民的政治参与意识极其微弱的时代,有多少士民会不因自己的切身利害而纯粹为了君主或国家的公益而冒大风险去向统治者进谏呢?

   另外,据说在尧舜时代还有“衢室”、“善旌”的设置。“尧有衢室之问,下听于民也;舜有告善之旌,而主不蔽。”(《艺文类聚》卷十一引《管子》。)所谓“衢室”,大约就是建于通衢的接待厅,专门用以纳谏的,这大约就是《后汉书·申屠刚传》所言“辟四门之路”的象征之房屋,也可能就是“明堂”。就是招纳谏言建议的公共官舍;所谓“告善之旌”,又称“进善之旌”,“古之治天下者,朝有进善之旌、诽谤之木,所以通治道而来谏者。”[32]这也是鼓励士民向国家或君王进善言或建议的一种标志,就是在国家王城的通衢竖立一面旗帜,欲进建言的人可以到旗帜下等待接见。我们必须看到,“衢室”实际上可能就是人民来访接待室,当然能接受人民对官吏的申控或救济权益的请求;“进善之旌”之下站立的人民,与站在“诽谤之木”下的人民一样,同样不会仅仅是为了批评而已,主要是为了控告官吏违法、救济自己的权益。

   在大禹时代,据说还有“谏幡”、“建鼓”的设置。《淮南子·泛论训》曰:“禹县(悬)钟鼓磬铎,置鼗,以待四方之士。为幡曰:教道寡人以道者击鼓,喻以义者击钟,告以事者振铎,语以忧者击磬,有狱讼者摇鼗。”这大概就是《路史》所说的大禹“立谏幡”、“陈建鼓”。通过在王城里设“钟”、“鼓”、“磬”、“铎”、“鼗”( 鼗,音táo,又作鼗、鼗,即拨浪鼓。)等五种打击乐器,并在显著位置立幡,大禹的目的除了招纳谏议、建言(教以道、喻以义)以外,显然更重要的是要给人民提供控告违法、救济权益的途径———“告以事”、“语以忧”、“有狱讼”者,就可以到王城“振铎”、“击磬”、“摇鼗”,就会有政府的官员接待立案并设法转告君王,加以解决。上述五者中的“鼓”、“鼗”(鼗、鼗),大概就是所谓“建鼓”:“禹立建鼓于朝,而备诉讼也。”[28]

   在夏商周时代,关于人民权利的救济途径,也有一些传说。“汤有总街之廷,观民非也;武王有灵台之宫,贤者进也。”(《管子·桓公问》:“黄帝立明台之议者,上观于兵也;尧有衢室之问者,下听于民也;舜有告善之旌,而主不蔽也;禹立建鼓于朝,而备诉讼也;汤有总街之廷,以观民非也;武王有灵台之囿,而贤者进也:此古圣帝明王所以有而勿失,得而勿忘也。”)这些“观民非(诽)”、“进贤者”的国家公务场所,显然也可以成为人民控告违法、制止侵害、救济权益的场所。

   夏商周三代,关于人民权益救济可能途径,《国语·周语》载:“故天子听政,使工卿至于列士献诗,瞽献曲,史献书,师箴,瞍赋,蒙诵,百工谏,庶人传语,近臣尽规,亲戚补察,瞽史教诲,耆艾修之,而后王斟酌焉。”这里说的虽然是王者的招谏方式,但实际上也可以作为人民申控的积极方式。《左传》:“史为书,瞽为诗,工颂箴谏,大夫规诲,士传言,庶人谤,商旅于市,百工献艺。”[33]说的是同一个招贤纳谏体系。其中最能够成为人民申控救济途径的是“士传言”、“庶人谤”、“商旅(议)”:“士传言谏过,庶人谤于道,商旅议于市,然后君德闻其过失也。”[34]“士农工商”是为四民,四民“传言”、“谤议”,当然不会仅仅是以“不干己事”向国家进言;他们一旦以“干己事”进言,则显然是申控和救济了。

   夏商周时代还设置了一些可以特别用于人民申控救济的方式程序。

   第一是“立肺石陈诉”制度。《周礼》:“以肺石达穷民。凡远近茕独老幼之欲有复于上而其长弗达者,立于肺石三日,士听其辞,以告于上而罪其长。”[2]这是最为典型的人民权益救济制度设计:社会上的弱势群体如果受到官吏的欺侮、权益受损而求告无门,最后的途径就是到王城门外的肺石(红色石头)上站立三天,以表示要申控官吏违法、请求救济。一旦有此种“信访”,专职法司“士”就要接待立案并初步询问(“士听其辞”);然后向君王汇报(“以告于上”)并对阻隔人民上访的地方官吏进行制裁(“罪其长”)。但这种告申控救济程序,并不给人留什么体面:“右肺石,达穷民焉,(朝士)帅其属而以鞭呼趋。”[35]百姓想申控救济,立于“肺石”前等候官吏“接待群众来访”时,要受到“朝士”及其吏卒用鞭子驱趋呼传的待遇。

   第二是“摇鼗申控”制度。《吕氏春秋·自知》:“武王有戒慎之鼗。”按照古人的注释:“欲戒者,摇其鼗”。“鼗”就是一种有柄的小鼓,亦即拨浪鼓。周武王设置此鼓,大约也有方便士民申控和进谏之意。

   第三是“击路鼓申控”制度。《周礼·夏官·太仆》:“建路鼓于大寝之门外,而掌其政。以待达穷者与遽令。闻鼓声,则速逆御仆与御庶子”。《周礼·夏官·御仆》:“御仆掌群吏之逆,及庶民之复,……以序守路鼓”。“逆”是指群臣的进言;“复”是指百姓之批评。《礼记大传》说:“尧设敢谏之鼓,禹设箴规之鼗。乃周建路鼓之意。”《文献通考》说:“盖穷者达其情于外朝之肺石,朝士又达穷者之情于内朝之路鼓。”[36]就是说,周时悬鼓于王宫的“路门”之外,称“路鼓”,由太仆主管,御仆守护;百姓有击鼓申冤或批评建言者,御仆须迅速报告太仆,太仆再报告周王,不得延误。这“路鼓”后来发展为“登闻鼓”。

   (二)汉魏两晋南北朝的“告御状”与人民权益的非常救济

   关于人民“告御状”之类的非常上诉救济途径,汉代以后基本上按照先秦时代的基本思路,在制度上有所发展,特别是设置了职权明确的接受“告御状”的具体机构,规定了接受“告御状”的操作程序等等。

秦朝废除了周代以来的谤木肺石之类的制度。西汉时代,似乎也没有“登闻鼓”。王莽篡汉,为标榜恢复周代良制,“令于王路四门复设进善之旌、诽谤之木、敢谏之鼓,令谏大夫四人坐王路门受言事者。”[37]王莽所恢复的是善旌、谤木、谏鼓等三个“标志性建筑”,设四个专职官员在那里受理人民的“言事”,这显然主要是接受人民告状申控,提供救济权益的最后渠道。王莽灭亡后,谤木、谏鼓遂废,东汉时代又恢复了谤木谏鼓制度。东汉经学家郑玄注《周礼·夏官司马·太仆》的“路鼓”制度时说“若今时上变事击鼓矣”,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:wenhongchao
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/89588.html
文章来源:《现代法学》2010年04期
收藏