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范忠信:中国违宪审查与立法冲突解决机制

更新时间:2015-06-20 18:10:24
作者: 范忠信 (进入专栏)  

   《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第59条规定,地方各级人民政府有权改变或撤销下级人民政府的不适当的命令或决定。第60条规定,较大市级政府的规章须报省级备案。《立法法》第88条第6项规定,省级政府有权改变或撤销下级政府的不适当的规章。这表明,省级人民政府有权就较大的市级政府的规章是否违宪、违法、违反行政法规、违反本省(市、区)的地方性法规进行审查并作出决定。

   (六)司法机关

   最高人民法院和最高人民检察院有权解释法律(9),这种解释权实际上包含了一部分违宪或违法审查权。不过,审查的结果不是某种宣告或撤销,而是通过对法律的解释来消除冲突或弥补缺陷。此外,依《行政诉讼法》第12条的规定,司法机关受理行政诉讼,虽然只受理对具体行政行为的诉讼,不受理对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令即一般行政行为的诉讼。但是,根据《行政诉讼法》第53条的规定,我们可以认为,法院在审理行政诉讼案件时,实际上对部门规章和地方政府规章有一定的审查和选择权(10)。不过,《行政复议法》的修订就此已有进步,一般行政行为已经可以作为行政复议的对象。既然复议机关有权审查具体行政行为所依据的规章以外的一般规范性文件的合理性,则司法机关对部门规章和地方政府规章的审查权应指日可待(11)。

   中国没有宪法法院或宪法委员会,普通司法机关不得受理宪法诉讼。没有任何宪法诉讼程序的规定,甚至宪法诉讼的观念也不存在。建国以来,也没有发生过一起宪法诉讼。

三、审查方式程序及审查请求的提出

   上述有权审查的各种机关,在进行审查时,其审查方式或程序是大不一样的。

   (一)立法机关或国家权力机关的审查方式

   中央、省(市、区)、较大的市三级国家权力机关有对法律规范的合宪性或合法性进行审查的权利,这些权力如何具体行使呢?

   首先我们看全国人大及其常委会。全国人大如何审查全国人大常委会的立法?如何审查全国人大常委会在全国人大闭会期间对部分法律(即由全国人大制定的最基本最重要的法律)的补充或修改?宪法和《全国人大组织法》、《立法法》都没有作任何文字规定。全国人大常委会如何审查国务院制定的行政法规?如何审查省级人大制定的地方性法规和自治条例单行条例?宪法和《全国人大组织法》从前没有作任何规定。谁有权就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的违宪或违法或违反行政法规的嫌疑提出诉讼或审查申请?谁有权提出审查议案?谁受理这种申请或提案?谁进行初审?谁进行二审及终审?对初审决定如何上诉?审查会如何表决?这些程序从前在宪法和法律上基本是空缺。2000年3月15日全国人大通过的《立法法》使这一情况略有改变。该法第90条第1款规定,国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、各省级地方人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。这可以视为关于违宪违法审查请求权的初步规定。该条规定,接到这样的请求后,由全国人大常委会的工作机构分送有关专门委员会进行审查、提出意见。也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况(这相当于听证———引者)。两种审查完成后,都是由审查者向原制定机关提出书面审查意见。同时,该条还规定,除上述机关以外的机关、团体、企事业单位、个人也可以提出审查请求,由常委会的工作机构进行研究;必要时,送有关专门委员会进行审查、提出意见。

   全国人大及其常委会的审查对象(即被认为有违宪违法嫌疑的法规规章)一般不来自中央或地方的机关或个人的提案或申请,而是来自“备案”程序。《宪法》第100条规定,省级人大及其常委会制定的地方性法规须报全国人大常委会备案。《宪法》第116条规定,自治州、自治县的自治条例和单行条例须报全国人大常委会备案(12)。国务院的行政法规,法律并未规定向人大常委会备案的程序,但事实上显然是要备案的。因为宪法既然规定人大常委会有权撤销国务院的行政法规,当然就必须有行政法规报备案的问题。

   对特别行政区的立法的审查方式比较特殊。香港、澳门基本法规定,特别行政区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案。接到备案后,基本法明文规定,全国人大常委会“在征询基本法委员会(的意见)后”,方可作“发回”处理(13)。这表明,实际进行审查的机关是基本法委员会。它的审查及意见是法定要件。

   “备案”是不能视为法律法规违宪或违法审查的起诉或审查程序的,因为报备案是无一例外的,是必经程序,也没有提出任何违宪或违法的嫌疑或争论。从理论上讲,报备案之后,人大常委会有义务对每一个法律法规进行审查(看其是否违宪违法)。否则,其“改变或撤销不适当的行政法规、地方性法规”的权力,及“发回”特别行政区立法机关制定的违反基本法的法律(使其失效)的权力就无从行使。

   其次,我们看省级、较大市级人大及其常委会。这两级人大及其常委会的审查方式程序与中央立法机关相似。从省级人大看,它有权审查省级人民政府的规章,审查较大市级人大制定的地方性法规和较大的市级政府制定的规章。从较大市级人大看,它有权审查同级政府的规章(14)。两者的审查对象来源都是备案。《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第60条规定省、较大市两级政府规章都须报同级人大常委会备案,较大市的政府规章还须报省级人大常委会备案。同理,接受备案后,都必须无一例外的进行审查,否则其改变或撤销之权也无从行使。

   《中华人民共和国立法法》第92条规定,其它接受备案的机关(指国务院、省级人大常委会、较大市人大常委会———引者)对报送备案的法规规章的审查程序,“按照维护法制统一的原则,由接受备案的机关(自行———引者)规定。”因此,在未来,上述两级人大可以制定审查程序。

   在立法实践中,地方两级人大常委会在接到报备案的法规规章以后,一般也是交给它的某个专门委员会或者它的常设工作机构———法制工作委员会去审查并提出审查报告。在进行这样的幕僚作业以后,再以常委会认可并以其名义作出改变或撤销的决定。或者,在更多的情况下,根本不必经常委会讨论或作出决定,只须由法工委负责人向本级政府或下级人大“打招呼”,指出其错误,责令其改正。甚至,实践中更盛行这样的做法,即:本级政府或下级人大在法律规章表决确定之前,先向本级人大常委会或上级人大常委会请示,征得其同意。这样一来,宪法和人大组织法设计的事后审查就变成了事先审查了。常有下级人大抱怨上级人大审查太慢使自己的立法计划难以按期完成(15)。

   (二)国务院及省级行政机关的审查方式

   国务院及省级行政机关的审查权仅限于审查部门规章和地方政府规章,其审查方式相对简单。

   从国务院来看,宪法第89条虽规定它有撤销各部委的不适当的命令指示和规章及地方各级政府不适当的决定和命令的权力;《立法法》第88条更将这一撤销权扩大至地方政府规章。该法第89条规定,部门规章和地方政府规章须报国务院备案。国务院在接到报批的规章草案或报备案的规章后,如何实际进行审查呢?到目前为止,尚无正式程序规定。一般做法是由国务院法制办公室(原法制局)进行审查,提出意见,最后报国务院办公会议讨论。或批准或否决,或默示同意或发回重议,很少直接由国务院作出改变或撤销者。在许多场合,并不一定以国务院的名义表达意见,而是直接以法制办公室的名义向部委或省级政府表达意见。不过,最近也有直接以国务院名义作出裁决的事例(16)。《立法法》第92条授权,国务院可以自行规定对报来备案的规章的审查程序。

   从省级政府来看,它的唯一审查对象是较大的市级政府的规章。这一审查的程序,与国务院审查省政府规章的情形基本一样。实际上作审查工作的也是它的法制局或法制办公室。

   (三)司法机关的审查方式

   司法机关的审查权是不完全的审查权,因此其审查方式就有些不像真正的审查。最高人民法院和最高人民检察院仅仅是在作司法解释时对法律作一些附带的审查,看其是否有矛盾。如果有,就通过解释来化解。《行政诉讼法》第53条规定,法院在受理行政诉讼时对部门规章和地方政府规章可以在参照时进行某种审查,但审查方式也是非正式的,仅仅是审判员或合议庭自己对规章进行分析斟酌,发现不适当就不加援用而已,不会对规章本身作出任何正式的评价或裁定。当各级法院在审判活动中发现规章之间不一致即有矛盾时,应上报最高人民法院,最高人民法院送请国务院解释或裁决。这里所说的“规章之间不一致”,包不包括规章违宪或违法的情形?从字面上看并不包括。那么,如果法院发现规章违宪或违法该怎么办呢?法律没有规定。从逻辑上讲,各级人民法院只能同样报最高人民法院再送请国务院裁决。

   至于其它法律渊源,法院只能无条件适用,不存在任何间接或变相的审查(17)。

四、审查决定的作出及其效力

   我国的违宪违法审查,基本上是事前审查。事前审查一般是用非正式的审查方式,所以基本上没有什么正式的审查决定或结论,因而基本上也不存在这种决定或结论的效力问题。到现在为止,我还没有发现过一个被正式公布的、由法定有审查权的机关作出的关于某一个法律、法规、规章是否违宪、违法行政法规的裁决。但是,非正式的审查决定或结论是存在的。我们可以就以下不同情形分别说明。

   第一,关于法律是否违宪或是否相互冲突的审查决定。全国人大常委会制定的法律或它对全国人大所制定法律的修改补充,受全国人大审查。如果发现它们与宪法或更基本更重要的法律有矛盾,应当责令改正。不过,这种情形基本上不会出现。因为全国人大只是一年一度召集的大会,全国人大常委会是其常设机关。除了一年一度的会期以外,全国人大的意志是由常委会来表达的。即使在会期,以近3000成员的大会的名义表达对一个已经生效的法律的审查意见或结论,也简直不可能。常委会的成员都是全国人大的核心人物,常委会表决通过的立法或法律修正补充案得不到全国人大大会同意的可能性基本上不存在。即使万一出现了这种意见不一致的情形,那也不会拖到立法程序完成以后,在草案讨论过程中“广泛通气”,即向广大代表们打招呼争取支持就可解决问题。

   第二,关于地方性法规是否违宪、违法、违反行政法规的审查决定。全国人大常委会审查地方性法规,情形与审查行政法规和规章基本一样,也没有见过正式的撤销决定。法工委向有关省(市、区)通报结论、提出改正意见,或各省(市、区)主动事前报全国人大法工委预审,都是常事。至于全国人大常委审查批准省级自治区的自治条例和单行条例,省级人大常委会审查批准较大市的地方性法规,都不是本文所说的审查程序,而是立法程序的一部分,它表达的意见性质不同,不可混淆。

   全国人大常委会审查特别行政区的法律(18),如何表达审查意见或结论?根据港、澳两个基本法第17条,全国人大常委会在接到备案后,不但须征询基本法委员会的意见,而且还须在基本法委员会也认为特区的立法“不符合基本法关于中央管理事务及中央和特区关系的条款”的条件下,方可将其发回,“但不作修改”。“发回但不作修改”就是一种审查结论的表达方式,就是一种决定。这种决定一旦作出,就不得上诉或申诉,就使特区的有关立法“立即失效”,不过这种失效“无朔及力”,即过去已经适用该法处理的任何案件事件仍然有效。

第三,关于行政法规是否违宪、违法及规章是否违法、违反行政法规的审查决定。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法律科学》2001年06期
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