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张英洪:《北京市城乡发展一体化进程研究》前言

更新时间:2015-06-17 20:23:59
作者: 张英洪 (进入专栏)  

  

   对城乡关系的认识,是对人类智慧和能力的重大考验。我国自20世纪50年代起建立城乡二元体制,形成了城乡二元结构。长期以来,我们在城乡二元结构中谋发展。直到21世纪初,执政党和国家才明确把破除城乡二元结构、推进城乡一体化提上公共政策日程。

   本研究回顾了国外关于城乡关系具有代表性的观点和思想,主要有马克思恩格斯的城乡融合理论、霍华德的田园城市理论、刘易斯的二元经济理论、麦吉的亚洲城乡融合区理论、芒福德的城乡等值理论。在此基础上,我们考察了我国城乡二元结构的建立及其后果。城乡二元社会结构的实质是国家在城市和农村实行不平等政策制度安排,其后果体现在政治、经济、社会、文化等各个方面,主要是剥夺了亿万农民的自由和尊严,给农民带来了巨大的损失;违背了现代宪法原则和法治精神,大大推迟了国家治理的现代化;破坏了社会的公平正义,腐蚀了社会文明和谐的道德基础。

   北京是最早开展城乡一体化研究的地区之一,也是最早提出以城乡一体化的思路指导开展郊区农村工作的地区之一。我们从理论研究、政策实践、实际成效等方面对北京的城乡一体化进程进行比较系统全面的回顾与总结。北京市在推进城乡一体化中取得了明显成效,但也面临一些深层次的矛盾和挑战,主要是城乡居民收入差距仍然较大,户籍制度改革没有实质性突破,城乡基本公共服务均等化还远未实现,外来常住人口市民化任重道远等。

   城乡一体化与城乡二元结构一样,都是富有中国特色的重要概念,它们都是1980年代由中国当时最优秀的政策研究者在改革开放实践中提出来的。城乡一体化与城乡二元结构的关系,就像“矛”与“盾”的关系一样,城乡一体化就是针对城乡二元结构来说的,城乡一体化的过程实际上就是破除城乡二元结构的过程。以城乡一体化之“矛”破除城乡二元结构之“盾”,最终形成平等、开放、融合、功能互补的新型城乡关系,这不但是解决“三农”问题的根本途径,也是实现社会文明进步的根本要求。当前,我们既需要重新认识城乡二元结构,也需要重新认识城乡一体化。

   我国城乡二元社会结构有静态与动态两种形态。静态的城乡二元结构就是在计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份,以此建立城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系,实行“城乡分治、一国两策”,使农民处于“二等公民”的不平等地位。动态的城乡二元结构是基于本地居民与外来人口(主要是农民工,但不只是农民工)两种不同的身份,以此建立城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系,实行“城市分治、一市两策”,使外来人口处于“二等公民”的不平等地位。静态城乡二元结构与动态城乡二元结构共同构成了当代中国的双重二元结构。

   与重新认识城乡二元结构相适应,我们也需要深化对城乡一体化的认识。在本课题研究中,我们提出将城乡一体化区分为狭义城乡一体化与广义城乡一体化。我们把破除城乡二元结构的城乡一体化叫作狭义城乡一体化,把既破除城乡二元结构、又破除城市内部二元结构的城乡一体化叫作广义城乡一体化。北京作为国家首都和人口特大城市,既有全国城乡二元结构的共性,又有城市内部二元结构的特性。北京存在城乡二元结构和城市内部二元结构叠加在一起的双重二元结构。北京的城乡一体化必然存在双重使命,既要破除城乡二元结构,又要破除城市内部二元结构。狭义城乡一体化是片面的城乡一体化,广义城乡一体化才是全面的城乡一体化。

   城市化与城乡一体化,都涉及到城市与农村的关系,是一对既有紧密联系又有重大区别的概念,是对城乡关系的不同表达。城市化与城乡一体化之间存在两种不同的关系。一方面,城市化可以强化城乡二元结构,阻滞城乡一体化。另一方面,城市化也可破除城乡二元结构,推进城乡一体化。第一种情况可以称为传统城市化,第二种情况可以称为新型城市化。我们不能简单地认为城市化就一定会推进城乡一体化。没有现代公平正义的制度变革,城乡一体化不会在城市化发展中自动实现。

   我们在借鉴国内已有研究成果的基础上,建立了北京狭义城乡一体化评价指标体系,对2007-2012年北京狭义城乡一体化进程做了动态监测与评价,监测结果表明,2007-2012年北京市狭义城乡一体化进程实现程度分别为74.52%、76%、81.14%、81.88%、82.72%、86.05%。由于研究条件尚未成熟等原因,我们对城乡一体化进程监测评价只限于对狭义城乡一体化进程的评价,没有涉及广义城乡一体化的监测评价。

   同时,我们从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标出发,提出了北京市加快城乡一体化发展的对策建议。一是以国家治理现代化为目标健全城乡发展一体化体制机制,二是以实现公民迁徙自由为目标推进户籍制度改革,三是以改善和保障民生为目标深化财政制度改革,四是以保障农民社会权利为目标推进城乡基本公共服务均等化,五是以保障外来人口权益为目标实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖,六是以保障农民土地财产权为目标推进土地制度改革,七是以缩小城乡居民收入差距为目标深化收入分配制度改革。

   本课题研究成果具有四个新特点:一是对北京市城乡一体化发展的理论研究、政策实践以及发展成效作了相当全面系统的回顾和总结;二是从理论上深化了对城乡一体化的认识,首次提出了狭义城乡一体化和广义城乡一体化的概念;三是对2007-2012年北京市狭义城乡一体化发展进程作了量化监测与评价;四是从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,提出了北京市加快城乡一体化发展的对策建议。

   本课题研究成果还存在需要深入研究的地方:一是虽然提出了与城市化率相对应的城乡一体化率概念,但没有找到像城市化率那样的简单衡量城乡一体化率的单一统计指标;二是虽然提出了狭义城乡一体化和广义城乡一体化概念,但是没有构建广义城乡一体化的监测指标体系。三是虽然对北京市城乡一体化发展进程作了比较全面系统的总结研究,但还有一些重要内容没有涉及。四是对北京市以及全国各地城乡发展一体化案例缺乏专题研究和比较分析。

   陈云说过“不唯上、不唯书、只唯实”的名言,这对于我们从事政策理论研究的人来说,尤其具有警示意义。我们不敢说自己掌握了真理,但我们愿意朝着真理的方向去努力。我们的研究只是一种探索,可能还有许多不足甚至错误之处,恳请读者批评指正。

   张英洪

   2015年2月22日


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本文责编:张容川
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