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关凯:民族区域自治实践的中国语境

更新时间:2015-06-07 21:59:22
作者: 关凯  
并在边疆地区导致一些分裂主义运动的出现。也正是为了回应这种近代边疆民族政治的张力,新中国选择设立民族区域自治制度,在多民族统一国家内部创立一种新的治理结构,以协调民族关系,巩固国家统一。

   三、民族区域自治在中国的创立

   新中国是中国共产党在物质条件一穷二白、社会结构一盘散沙的基础上创立的。当是时,作为一个浴血奋战多年的革命型、军事型政党,中国共产党必须向外部世界学习建设民族—国家的经验。由于政治原因,新中国国家制度的模仿对象锁定为苏联。然而,新中国对苏联国家制度的学习和借鉴,并非全面照搬,而是“形似而神不似”,具有鲜明的中国特色。

   在民族问题上,马克思主义的平等原则、列宁主义民族自决权理论、斯大林民族定义、苏联的民族区域自治理论确为新中国民族政策的理论基石之一,并深刻塑造了延续至今的民族理论话语风格。但这并不意味着苏联民族理论就是中国民族政策的真正指针,中国共产党的革命经验与毛泽东思想,才是新中国建设民族区域自治制度的直接理论来源。

   在实践上,中国共产党对民族问题的认识和理解,经历了一个变化的过程。这一过程大致可分为四个阶段。

   第一阶段:从1921年至1930年,中国共产党在其幼年阶段,对于国内的民族问题尚缺乏自身的独立见解,受苏联理论与制度的影响颇重。中共当时的基本主张是联邦制和民族自决。[17]

   第二阶段:中国共产党对民族问题看法发生转变是在长征时期。为了规避国民党政权的军事打击,中国工农红军长征的北上路线实际是沿着汉与非汉(少数民族)社会的地理边界行进的。红军走过了藏族、彝族等西南少数民族地区,之后到达陕北根据地,其地理位置与蒙古族和回族聚居区接近。这也使得中国共产党最早处理民族问题的经验,主要基于与蒙古族和回族打交道的经验。因此,从1931年至1937年,在历经了瑞金政权和长征之后,有了在民族地区和少数民族切身交往及建立政权的实际经验,中共深入理解了中国的民族多样性、国情复杂性以及民族问题的重要性,逐渐将联邦制、民族自决和自治并提,并于1936年成立了第一个民族区域自治政权“陕甘宁省豫海县回民自治政府”。

   第三阶段:从1938年至1945年,中国共产党逐步放弃了联邦制和民族自决的提法,在政治纲领上提出建立抗日民族统一战线,以民族区域自治作为解决民族问题的基本政策。[18]1941年,陕甘宁边区政府颁布《陕甘宁边区纲领》,其中规定建立蒙、回民族的自治区。

   第四阶段:1947年5月1日,在以乌兰夫为代表的中国共产党人的主导下,内蒙古自治政府成立,这是中国现代史上的第一个省级民族区域自治地方。内蒙古自治区的成立背景是抗日战争后东北失土的收复,尽管中国共产党当时尚未获得全国政权,但直接领导了内蒙古东西部统一组成自治政权的事业。1949年,在筹建新的国家政权时,毛泽东就是否实行联邦制的问题征询了党内民族问题专家李维汉。经过研究,李维汉认为我国同苏联的历史发展和具体特点不同,不宜实行联邦制,建议在统一的(单一制的)国家内,实行自治地方制。党中央和毛泽东接受了李维汉的建议。[19]1949年9月,中国人民政治协商会议批准通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》,其中规定在少数民族聚居的地方,实行民族区域自治。

   在理论上,毛泽东思想对民族问题的看法,首先按照马克思主义原理,认为民族问题的实质是阶级问题。这个问题同时具有两个面相,一是反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义对我国各族人民的压迫;二是反对各民族内部的剥削阶级对广大人民群众的统治、剥削和压迫。其次,毛泽东思想强调独立自主、自力更生的方针,从中国实际出发,反对教条主义,“使马克思主义在中国具体化”。[20]第三,毛泽东思想将民族问题定义为人民内部矛盾,既反对大汉族主义,也反对地方民族主义。这些思想为新中国设立民族区域自治制度提供了价值坐标。

   实行民族区域自治,首先需要回答三个关键的理论问题:谁是“民族”?哪里是“民族地区”?谁能代表“民族”?新中国政府对这些问题的回答,具有高度的实践性。

   实行民族区域自治的前提条件之一是民族识别。自1951年开始,国家开展了大规模的民族识别。中国的民族识别是世界上迄今为止规模最大的由国家主导的民族身份界定工程,最终55个族群被正式认定为“中国少数民族”。尽管中国的民族识别在名义上依据的是斯大林民族定义及苏联民族理论,但在实际操作中,却整合了西方的社会学、民族学和人类学知识,由以费孝通、吴文藻、潘光旦、林耀华等为代表的一批留学西方的学者担任学术指导,[21]同时放弃了苏联民族理论中基于经济社会发展水平做出的对“民族”、“部族”和“部落”等群体性质的政治化区分。

   实行民族区域自治的另一个前提是在对“民族地区”的划分。在行政区划上,新中国政府以“世居”为原则,而不以少数民族人口占当地人口的绝对多数为原则重新划分行政区,设立不同行政层级的自治单位。这个做法包含了三种考虑,一是对历史的尊重,将少数民族世居的地区规定为自治单位;二是对现实民族人口分布“大杂居,小聚居”格局的尊重;三是出于有利于自治单位经济与社会发展的考虑。如1958年3月,中共中央决定将原来的广西省改建为壮族自治区,合并壮族聚居的西部地区和汉族聚居的东部地区。当然,设立自治单位也有突显国家对少数民族政治承认的用意,如1956年2月,中共中央决定在甘肃境内的回族聚居地区成立省一级的回族自治区,并于1958年划出甘肃的19个县市成立宁夏回族自治区,为此从全国调派了数万名回族干部、知识分子、产业工人等赴宁夏工作。

   从总体上看,尽管目前中国实行民族区域自治的地区占国土总面积的64%,但在绝大多数自治单位中,少数民族人口并不占当地人口多数,只有极少数自治单位(藏族最典型)例外。

   第三,以少数民族干部作为本民族的代表,在民族区域自治机关内行使自治权利。从长征途中吸收一批少数民族青年参加红军开始,中国共产党长期有意识地、系统地培养少数民族干部,早期的民族干部不仅来源于党内,也来源于在统一战线工作中与中国共产党合作的党外民族上层人士。1941年,延安民族学院(今日中央民族大学前身)创办,这是中国共产党建立专门培养民族干部的高等教育机构的开端,如今全国已有15所民族院校。

四、民族区域自治的中国特色

   《中华人民共和国宪法》规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。”[22]“实行民族区域自治,体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神,体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则”。[23]在我国的单一制国家政治体系中,民族区域自治是一项特殊的制度安排,其主要特点如下:

   (一)国家指导下的自治

   中国的民族区域自治,是国家统一领导下的自治,各民族自治地方都是中国不可分离的一部分。民族自治机关是中央政府领导下的不同层级的地方政权,都必须服从中央的统一领导。因此,中国民族区域自治制度具有比较强的“国家指导性”特点,更多地体现了国家意志与国家意愿。与苏联的民族区域自治制度不同的是,中国的民族区域自治从一开始就脱离了某种联邦制的国家组织形式,不仅宪法中没有像苏联那样依据民族自决原则给予民族自治地方脱离国家的权利,而且在中央与自治地方的分权制度安排上也确立了“自上而下、中央主导”的结构。因此,中国的民族区域自治并非一种简单的中央与地方分权制度,而是以国家为中心,在强化边疆地区对中央政权的隶属关系的前提下,由国家主导做出各种特殊化的制度安排,以协调主体民族与少数民族之间、不同少数民族群体之间以及中央与地方之间的利益关系,提高少数民族的政治地位和在国家与地方事务中的政治参与。

   (二)民族因素与区域因素相结合

   在中国的民族区域自治制度中,民族因素与区域因素都是相对的、从属的,任何一个因素都不能独立成为自治制度的决定性因素。民族区域自治并不是单纯的“民族自治”,自治单位并不是一种“民族化”的地方政权;同时,民族区域自治也不是单纯的“地域自治”,尽管自治单位在法律上拥有变通中央政策的权力,但自治地方与国家之间的关系,在实际运行层面更接近于一般的中央政府与地方政府之间的关系,只是国家对于民族区域自治单位承担了更多的帮助发展的责任,予以特殊扶持。

   民族与区域因素的结合,从自治单位作为行为主体的立场出发,在实际操作层面,客观上形成一种有限的自治权制度,即在宏观层面,自治单位需尊重国家大的方针、政策;而在中观与微观层面,特别是一般性的社会政策上,如生育政策、民俗性文化政策(如公共节假日的设置)等方面,自治单位拥有比同级别的一般行政单位更大的决策权力。

   (三)经济因素与政治因素相结合

   民族区域自治制度对于促进自治地方经济与社会发展的强调,以及在这方面对中央政府责任细致入微的规定,[24]体现出来的制度逻辑,是以民族区域自治制度为依托,以促进经济建设为手段,达到民族平等与民族团结的政治目标。当然,这种做法造成的一个客观后果是,在实际运行层面,民族区域自治更像是一种经济制度,而不是政治制度。同时,中央政府和自治单位也都有一种倾向,将这一制度“行政化”,使其在技术与操作层面成为国家行政管理体系的一部分,而不是在这个体系之外扩张自治单位的政治权力。与一般的地方行政单位相比,中央政府向民族自治地方提供更多的经济优惠政策,包括财政、税收、工业发展优惠政策等。在资金投入方面,近年来中央政府持续加大对民族区域自治地方的财政转移支付力度,包括一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式。此外,中央政府还设立各种专项资金和临时性的补助,扶助民族区域自治地方发展社会、经济和文化建设事业。

   从整体上说,中央政府对民族区域自治地方的财政净补贴规模多年来呈不断扩大的趋势。[25]同时,中央政府采取对口支援的形式,用行政命令的方式让相对发达的汉族地区对口支援民族地区。西藏自治区和新疆维吾尔自治区是这种对口支援工程的最大受益单位。

   (四)基于民族身份的群体优惠政策

   与民族区域自治政策相配合,国家在社会生活诸多领域向少数民族提供优惠政策,在少数民族身份与优惠待遇之间建立起直接的联系。基于民族身份的群体优惠政策,一方面表现为民族区域自治单位本身作为受益主体,如前述的那样;另一方面则表现为少数民族群体的成员个体作为受益主体。

   由于这些优惠政策基本上是普惠型的,就个体而言,只要拥有少数民族身份,就可能在许多方面,特别是一些涉及重大个人利益的方面,如计划生育和升学考试,拥有比汉族更多的利益机会。

   五、新时期民族区域自治面临的挑战

自1984年《民族区域自治法》颁布施行之后,民族区域自治制度进入常规化运行的状态。但随着我国改革开放事业的发展和社会转型的加深,民族区域自治制度实践也逐渐面临一些现实的挑战,主要表现为六个方面:一是在实践上制度功能有限。尽管民族区域自治制度的法律地位很高,但在政府行政管理的实际运作中,自治单位并未与非自治单位表现出显著的差异性,相反,各级自治单位的运行机制及政策产出与同级地方政府高度相似。二是自治权行使的规范性不足。例如,民族区域自治是要“充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利”,[26]但自治机关是地方政府,其权力行使对象是全体本地居民,而非仅仅是“自治民族”,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:frank
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文章来源:《清华大学学报(哲学社会科学版)》,2015,01:16-25
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