返回上一页 文章阅读 登录

陈映芳:贫困群体利益表达渠道调查

更新时间:2015-06-05 16:20:39
作者: 陈映芳 (进入专栏)  
被用于对基层官员实施自上而下和自下而上的两方面的约束。客观上,也在一定程度上控制了基层官员的腐败程度,对于民众之于执政党的向心力的形成和维持,也可说起到了一定的作用。

   综上所述,我们可以看到,在一些传统社会或非政党选举国家(基层官员由国家、由上级授予其权力地位和权威合法性的国家)中,社会要维持利益结构的协调,有赖于几种要素的功能作用:一种是如上面所说的沟通国家与基层社会、官与民的社会力量的存在,像作为文化、知识权威的知识人群体,以及代表地方利益的民间精英群体等的存在。另一种要素是对基层官员实施自下而上的监督的制度设置。

   对照这些,我们不难发现,在目前的中国社会(作为非选举社会),这样一些要素的缺乏正是造成利益结构断裂的重要原因。首先,执政党放弃了它曾经使用过的对基层干部的政治约束手段,即让下层群众来监督它的干部的方法。80年代以来,不再有工作队,也没有了群众运动、开门整党等等。基层官员们从政治压力、群众监督下获得了解放。他们不再需要顾忌什么。官员们对市民(农民)的利益不负责任,他们的权威与市民(农民)利益的一致性不再为维护他们自身权力地位所必要。

   与此同时,整个社会的阶层结构正出现某种断裂症状。关于目前中国社会的国家—下层社会关系,有社会学家作出了较为严峻的评价、分析:90年代以来,随着两极分化的加剧,中国正在形成庞大的贫困层,与此同时中国的权力财富阶层与下层社会的结构性断裂正渐渐形成。

   在我国从90年代以来开始定型的社会力量格局,在很大程度上是不均衡的。这特别表现在强势群体与弱势群体之间。这两个社会群体无论是在对公共政策的影响上还是在利用社会机会的能力上都存在极大的差别。强势群体往往有了扭曲、变形体制的力量,能够改变政策最后的结果。我们在现实的生活中可以看到这样一种现象:当一种改革措施或一项政策出台前后,社会上特别是知识界往往出现很大的争论,其中的一些争论会带有很强的意识形态色彩,比如改革与保守,左与右等,但在这项措施或政策实施之后,人们会发现,无论这些措施或政策的取向是什么,在利益结果上几乎都没有太大的差别,该对谁有利还是对谁有利,该对谁不利还是对谁不利。即使是那些在价值或意识形态上会有很大差别的措施和政策,其最后的利益结果也还是差不多。在这种现象的背后,实际上是一种扭曲改革的机制已经在开始形成。由于这样一种扭曲改革的机制的形成,一些旨在促进社会公平的改革措施,往往在实践中收到的是不公平的社会效果。在极端的情况下,就是将改革的措施转化为一种腐败的手段。

   1,强势群体联盟,群体间基本结盟关系的出现。

   2,构筑垄断性的边界。

   3,对社会政策的影响力加大。

   换言之,体制外的商业精英、体制内的政治精英、地方政府官员和有权力政治背景的人、知识技术阶层和新保守主义知识分子等几种社会精英之间正建立起初步的结盟关系,在中国社会中成为唯一的强势社会群体。这种情况使社会缺少了沟通下层与国家、扼制利益群体间以强凌弱倾向的社会力量,同时也容易造成执政党政治决策加速向社会强势群体倾斜。

   从笔者所作的本次调查和其他一些相关调研的情况看,造成目前社会下层贫困化和感受被剥夺的,主要是由政府主导的一系列经济性、社会性举措,如产业结构调整、征地、城市改造、福利保障制度调整等。在此过程中,一大批投资商、政府官员、职能部门负责人以及基层官员成了显性的或隐性的得益者,而他们往往是最有能力影响政治决策的群体。而大量的利益直接受损者不仅缺少表达利益和影响决策的渠道和方式,而且也缺少手段去阻止基层官员的利益侵害行为。问题还在于,本应扮演沟通利益、监督权力的知识人群体、民间精英、社会舆论等等,也明显地缺席了。一些专家学者正在以“产业化、城市化、社会发展”的必要性为由,为政府决策及利益配置制度提供正当性。而民间精英群体本身的缺失或官僚化、媒体的官方化等等,也使得下层缺少了将“民怨”传达给政府和全社会的可能性。

   所有这一切,构成了利益结构断裂的深刻背景。

  

   四、关于“上访闹事”:贫困群体被“刁民/暴民”化的机制

   调查中我们注意到,受访者在对各种制度内利益表达、申诉渠道的有效性表示怀疑、否定的同时,已经将“上访”、“闹事”这一类较激烈的申诉方式视为平常而有用的方式。而与此同时,我们也听到一些基层官员将那些申诉、上访的居民(农民)称为“刁民”甚至“暴民”。

   透过这一类现象我们看到,围绕着利益表达问题,存在着一种将贫困群体“刁民/暴民”化的机制。所谓将贫困群体“刁民/暴民”化,表现在两个层

   面上:在观念层面上,一些政府官员对市民利益表达行为的正当性不予肯定,从而将市民的表达、申诉行为视为非正常行为,将“非顺民”视为“刁民/暴民”。在实际的制度操作层面上:除了由上述利益结构断裂所造成的问题外,在有限的体制内利益表达渠道中,渠道被空置、被堵截的现象比比皆是,存在着一种利益表达制度逆向运行的倾向。此外,从客观的结果看,确实存在着民怨积聚、官—民对立越来越严重的情形。

   首先,无论是在观念还是在制度运行中,市民利益表达行为的正当性并没有获得肯定,也没有得到相应的落实。

   在一般民主国家,选举(议会选举与行政长官选举)被认为是市民表达利益的最重要的途径和方式。我国目前市民能以选举方式表达利益的渠道是选举人民代表和基层干部,但现实的情况是,一方面人大代表在与政府行政系统的关系中缺少影响行政决策和监督政府的功用,另一方面,在与选民的关系中,现行人大代表选举程序并不能确保当选代表与选民间的利益代表关系,而且选民对于当选代表也缺少监督、罢免的权力和可能。正是在这种情况下,人民代表之于市民的利益表达功能受到了市民的实际上的否定。这次问卷调查的结果显示:虽然受访者中有29.2%的人近年来参加过人民代表大会的选举,但受访者在遇到“生活困难”、“动迁或居住环境等方面问题”、“受单位领导、企业主及雇主侵害”、“发生生活纠纷”及“与行政执法人员发生纠纷”等问题时,寻找过人民代表的概率分别为0.2%、0.0%、0.0%、0.0%、0.0%。也就是说,对于贫困群体而言,“选举人民代表”与“表达利益”之间,并不存在必然的相应关联。而基层干部的选举,在我们调查期间和之前的上海市,主要被限于居委会干部,其中居委会主任仍由街道派遣(20U0年上海市曾搞过居委会干部直选试点,2003年20%直选)。

   在选举以外,市民与国家—政府的利益沟通的“正当的”渠道主要就是寻找居委和街道的干部了。而市民寻求与街道以上行政长官的沟通的努力,被视为“上访”行为。

   “上访”一般是指向街道以上党政部门及领导提出利益要求或申诉,具体可分为“个人上访”和“集体上访”两种类型。

   上访者一般有具体、明确的要求。其中个人上访多涉及个人或家庭的困难、纠纷、利益受损等内容。而集体上访多为群体性或区域性问题。在贫困群体中,近年来集体上访最为突出的内容是由下岗、动迁、征地等引起的利益受损问题。在一些贫困街区,小区交通、环境、设施的问题也成为申诉的内容。

   “上访”在目前的制度框架中虽然是市民合法的利益表达方式,但是在现实中,它遇到了来自多方面的阻扼:

   ①在社会常识和政治常识中,它往往被视为“非常态”的上诉行为,其中“集体上访”和“越级上访”尤其被视作为具有对抗色彩、政治色彩的社会事件。

   ②在执政党和政府的制度运行中,“上访率”成为一项重要的政绩考核指标,也因此,上访(尤其是集体上访、越级上访)被视为禁忌性的事件,各级政府部门及官员一方面尽力扼制上访事件的发生,与此同时,一些官员会对上访者实施报复。

   ③由于政绩考核是以“上访率”而不是问题“解决率”为指标,同时也因为现行科层官僚制的制度性弊端,各类信访部门的“打空转”现象越来越严重。

   尽管如此,一方面,“集体上访”往往被下层市民认为是可以“向上面反映问题”的唯一可行的方式,另一方面他们也知道政府怕老百姓闹事,只有集体上访,上头才会将下面的问题当回事,去了说不定就能解决些问题。所以,集体上访的事频频发生。在这种情况下,基层官员与下层市民的矛盾和对立愈趋突出,成为社会下层激进化的契机。我们在调查中得知,不少基层官员是在用“布眼线”的方式,监控他们认为可能给他们惹事的居民。而一当有什么风吹草动,基层官员审时度势,有时会故意将事态引向极端。我们了解的好几件事件中,都发生过基层官员动用警察来对付居民(农民)、导致当事人的居民(农民)深受刺激的事。

   将市民“刁民”化,又把“刁民”“暴民”化。这可以被视作为基层官员与市民之间潜在的对立关系的逻辑结果:如果证明了市民之“恶”,也就证明了市民意见的无理,证明了自己的无辜和正当。将市民的合法行为引向“非法化”,这已成为一些基层官员对付“刁民”、制造“暴民”的常用方法。有些居民跟我们反映:他们也注意到了基层官员的这种心理。有受访者说:“我们只是要求对话,而他们用了警察来对付我们。如果我们真的激动了,就上当了。”(访谈记录)

   基层行政官员与市民的关系,过去被称为“干群关系”,曾被喻为共产党的政治生命。而在其他一些国家,无论是作为选民还是作为纳税人,“市民”都是官员绝不敢轻易公开得罪的。而如今我们的基层官员公开将那些会提要求、反映意见的居民指为“刁民”,动辄以国家机器来压制,这说明了“官—民”关系的异常——这种事实既证明了官员们政治概念的错误,也反映了利益表达与政治制度的脱轨已经成为下层激进化的重要起因。

   市民上访现象的常态化,是其他利益表达渠道不畅的结果,贫困群体集体上访事件的增加,也是社会下层激进化的一个信号。但同时我们也意识到:上访是市民遵循法律、维护权利的一种正当行为,客观上对执政党的支配和社会秩序的维持也不会产生负面后果。而且由于市民的“上访”行动具有行为合法性、理性态度、非政治的具体要求、非暴力性等性质及特点,在目前阶段,它不失为一个体现市民合法权利、疏通下层情绪、缓解社会紧张等的有效途径。各级党和政府有必要较为充分地承认市民上访的权利和正当性。在其他替代性的、有效的利益诉求渠道形成之前,应该进一步疏通上访渠道,强化这一渠道的功能。

   在对上述诸问题作了相应论述后,需要补充说明的是:本次调查是以贫困群体为对象的,所以调查结果对于上海市市民利益表达渠道的说明,具有特定的局限性。我们可以假设,贫困群体遇到的问题,有些是源于制度的、具有普遍性的问题,但也有些只是贫困群体的特殊问题。关于这些问题,有待于对其他群体的实证性研究、以及相应的比较研究来说明。此外,本研究对于如何说明执政党在社会利益结构和利益沟通中的地位和作用,尚缺少相应的问题设置和调查分析。所有这些,将作为我们今后继续深入研究的调查内容和探讨问题。

  

   原文来源:《战略与管理》(京)2003年第06期 第87-92页


爱思想关键词小程序
本文责编:liuwentao
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/88808.html
收藏