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赵华胜:中亚形势变化与“上海合作组织”

更新时间:2015-05-31 23:23:02
作者: 赵华胜  
而且美国还准备在中亚实施打击恐怖主义的长期行动,因此,美国实际上具有把在中亚的非正式反恐怖主义联盟转变为由美国公开或暗中主导的非正式地区安全机制的可能。这种由美国公开或暗中主导的非正式地区安全机制可以是美国与中亚国家组合而成,也可以是美国联络中国、俄罗斯、中亚国家、阿富汗以及南亚、高加索国家共同形成。目前,这只是一种推断和假设,但在一定条件下形势的这种发展是可能的。以反恐和维持地区稳定为目标的安全机制从理论上说应受到欢迎,中亚不同的安全机制在反恐问题上可能并不矛盾,各方也可以进行合作。但是,中亚的安全机制之间在政治上是隔膜和分离的,在反恐的功能上是重复和叠合的。因此,中亚多个安全机制的同时并存有可能不是功能互补和使安全合作的效果放大,而是相互抵消和相互掣肘(注:俄罗斯战略研究所所长科诺金认为,中亚有独联体集体安全条约和“上海合作组织”两个安全机制足够了。俄罗斯独联体研究所所长扎图林则认为,一个地区有两个和两个以上的安全机制只能会引起地区的不稳定,更不用说3个和4个了。见科诺金和扎图林在2002年5月“中亚形势与‘上海合作组织’”国际研讨会上的发言。)。这对“上海合作组织”来说也将是带有挑战性的前景。

   三“上海合作组织”在新形势下的发展

   “9·11”事件后中亚形势的变化对于“上海合作组织”是一次出乎意外的冲击。由于该组织在“9·11”事件后剧烈变化的形势中没有发挥主导作用,这引起了对它前景的多种评论,对“上海合作组织”前景的悲观和怀疑评论在国外舆论中十分流行(注:甚至俄罗斯学者中也有这种悲观看法。俄罗斯科学院美国加拿大研究所副所长博加图罗夫认为,以反恐为主要目标的“上海合作组织”在“9·11”事件后中亚地区的反恐行动中无所作为,说明“上海合作组织”的成立操之过急,它的前途大有问题。俄罗斯对外政策学会副会长科尔杜诺夫认为,“9·11”之后“上海合作组织”实际上已经瓦解。分别见博加图罗夫在2001年11月上海国际问题研究所举办的第二届中俄关系国际研讨会上的发言和科尔杜诺夫的文章《俄美伙伴与21世纪的挑战》(载[俄]《国际生活》2002年第4期。))。但是,2002年6月7日“上海合作组织”圣彼得堡首脑会晤的结果表明,“上海合作组织”不仅在继续按照自己的政治设计发展,而且发展的态度更加积极,步骤也有所加快。

   “9·11”事件后中亚形势的变化一方面促使对“上海合作组织”加速发展,另一方面它确实也给该组织带来了一系列消极结果,增加了它发展的难度和复杂性。但是,尽管存在着这些消极影响,“上海合作组织”的继续存在仍有充分理由,它未来的发展仍有很大空间。其基本依据是:

   在“9·11”事件及其中亚形势的变化中,“上海合作组织”的宗旨原则、思想精神、目标任务没有一项被证明是错误和过时的。相反,它证明了“上海合作组织”所赖以生存的思想和原则基础的正确性。

   “上海合作组织”的两大主题——反恐和经济合作仍将是这一地区的长期需要。塔利班政权虽然已被粉碎,中亚国家面临塔利班入侵的直接威胁基本消除,不过中亚地区恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义还远未根除。关于这一点,即使西方学术界也不否认(注:比如美国耶鲁大学的PauliJonesLuong和特拉维夫大学的ErikaWeintbal认为,从长期角度看,即使对阿富汗塔利班的军事行动顺利结束,乌兹别克斯坦伊斯兰极端主义势力更可能是加强,而不是减弱。见PauliJonesLuong和ErikaWeintbal:“NewFriends,NewFearsinCentralAsia”,《ForeignAffairs》,March/April2002,第64页。)。三股势力的彻底消灭需要长期的、综合性的措施和各国共同合作。在这一方面,“上海合作组织”作为由这一地区国家组成和进行综合合作的地区组织,它具有明显的优势,而且有最大的潜力。在经济合作领域,对于尚在起步阶段的“上海合作组织”经济合作机制来说,立竿见影的效果是相当困难的。“上海合作组织”成员国的经济合作总的趋势是在逐步加速,各成员国对它的兴趣和要求也越来越高。从中长期角度看,“上海合作组织”经济合作的潜力是巨大的,尤其是在能源、交通等领域。

   “上海合作组织”从解决边界问题开始形成,保障边界地区安全是“上海合作组织”的重要功能之一,这个功能是这一地区其他合作机制所没有和不能承担的。“上海合作组织”成员国都是邻国或近邻,都十分重视这个组织对边界地区安全和稳定不可替代的作用。这一点并不因“9·11”事件的发生而有任何改变。对“上海合作组织”的放弃或损害,间接地涉及各国对边界安全有关协议的承诺和尊重,也关系到各国边界地区长期安全和稳定的保障。同时,“上海合作组织”也具有相互保证安全的功能。该组织所倡导的共同安全、平等安全、以合作求安全的新安全观念不仅是这一组织与其他国家和国家集团建立安全关系的原则,也是它成员国之间在安全领域相互关系的原则。这一原则为“上海合作组织”成员国提供了可靠的相互之间的国家安全保障。

   在中亚地区新的形势下,“上海合作组织”绝大多数成员国仍然对发展这一组织保持着积极态度。中俄是“上海合作组织”发展的两个主要“发动机”,两国的立场对“上海合作组织”的命运具有决定性的影响。“9·11”之后,中俄在继续推进“上海合作组织”问题上保持一致。中亚各国在“9·11”后均不同程度地与美国加深了关系。不过,正如中亚国家所表明的,它们平衡和多方位外交政策没有发生根本改变。大多数中亚国家外交政策的调整,其性质是在平衡和多方位外交框架内的向美国的偏移,但不是完全倒向美国。地处中俄之间的中亚国家在外交上不能不顾及这两个大国的意愿和利益。中亚国家外交的最核心追求是安全保障和经济利益,在大国关系问题上,中亚国家无意挑起它们在这一地区发生冲突,希望大国在这一地区保持相对平衡关系。维持同各大国之间的相对平衡符合中亚国家的利益,也能为它们带来最多的实惠。在“9·11”事件之后,中亚国家仍然把“上海合作组织”看作是中亚地区的重要合作机制,并希望该组织继续发展。“上海合作组织”各国对这一组织的立场是该组织发展的政治保证(注:在“上海合作组织”圣彼得堡首脑会晤后,中亚各国领导人均对“上海合作组织”给予了积极评价。哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫表示哈萨克斯坦政府完全支持“上海合作组织”;吉尔吉斯斯坦总统阿卡耶夫认为“上海合作组织”经受住了时间的考验,已经成为独一无二的国际机制;塔吉克斯坦总统拉赫莫诺夫希望“上海合作组织”扩大合作;乌兹别克斯坦总统卡里莫夫也认为,如果“上海合作组织”能够适应“9·11”事件之后形势的变化,它有可能成为一个有权威的国际组织。据www.strana.ru2002.6.7.)。

   最后,从根本上说,“上海合作组织”作为一种合作机制是这一地区政治、经济、安全发展所客观需要的。它是一种区域合作的初级形式或说胚胎,而区域合作是当今世界发展的一种自然过程,也是全球化过程中的一个部分。中亚是冷战后新形成的一个地缘政治地区,它有着自己相对独立于其他地区的政治、经济、安全特点。作为一个地区,中亚在政治、经济、安全和地理上的地区性特征非常完整和鲜明。但中亚是一个新兴地区,它的地区政治、经济、安全制度化和机制化欠缺,地区整合性较弱。随着这一地区自我意识的逐渐形成,它客观上需要一个地区性的合作机制,以实现各国合作的需求和反映这一地区的需要。“上海合作组织”正是满足了这样一种需求。它联系着中俄和中亚国家,它们作为邻国或近邻,需要有一个机制化的交流、理解、沟通、合作的平台。“上海合作组织”从一个解决边界问题的临时对话机制发展成为地区合作组织,实际上也是反映地区区域合作的需求。可以说,如果没有这个组织,中亚也需要有另外一个类似的合作机制,以满足地区整合的需求。但命运使“上海合作组织”担当起地区合作的载体。该组织的政治、经济、安全合作对所有成员国都有好处,也正因为如此,它有较强的生存弹性。

   “上海合作组织”也需要根据变化了的形势调整自己的发展战略和策略。

   在圣彼得堡首脑会晤之后,“上海合作组织”有了宪章(尚待各国议会批准),设立了常设秘书处,成立了反恐中心。这次首脑会晤通过的文件从法律和组织上完善了“上海合作组织”的基础。这意味着它很快将是一个具有法律行为能力的地区组织。作为地区组织,“上海合作组织”应加强它的集团特性,这是指“上海合作组织”需要在各种层次的国际和地区舞台上以集体形象出现,表达团体的态度和立场,使自己逐步形成国际关系中一个有行为能力的、被国际社会所认可和接受的主体。在政治层面上,“上海合作组织”应扩大视野,特别是要把政治目光投送到邻近的阿富汗、南亚、西亚、高加索地区,积极地在这些地区扩大“上海合作组织”的政治影响。“上海合作组织”需以更加开放的姿态对待其他国家,特别是这一地区周边的国家。“上海合作组织”的扩大需遵循渐进、稳妥、有利的原则,但与其他国家的接触、对话、协商、合作应成为该组织的重要内容,包括邀请有关国家参与专门对话,邀请其他国家作为“上海合作组织”的观察员或联系国参加“上海合作组织”的活动等。

   同时,“上海合作组织”需要更加开放的发展观和塑造更加开放的形象。这是指在保持“上海合作组织”的地域集团特性的同时,突出它的非对抗性和非排他性,强调它准备与其他国家和国家集团进行多领域合作的开放性,强化它的区域多边合作追求,弱化它的大国政治色彩。中亚国家均不希望“上海合作组织”的“政治化”,即不希望它成为大国竞争的政治工具。因此,“上海合作组织”的“政治化”会导致内部涣散甚至分裂,不利于增强它的内部向心力和政策认同。

   “上海合作组织”需要适时调整其利益结构的重心。“上海合作组织”是建筑在安全—经济两个轮子上的合作机制,其中安全是第一位的。从长远的发展和现实形势的变化来说,“上海合作组织”的利益结构重心应转变为经济与安全并重,即把经济合作放到“上海合作组织”的同等首要位置。中亚地区总的趋势是,随着安全环境的逐步稳定,各国对经济发展的需要会急剧上升。从长远来看,经济合作将是推动“上海合作组织”不断发展最主要和最活跃的因素,也是“上海合作组织”对其成员国特别是中亚国家保持吸引力的最主要的成分。因此,“上海合作组织”应当下大决心加大经济合作的力度,使经济合作逐步成为支撑“上海合作组织”的主要重心之一。“上海合作组织”的经济合作有相当大的难度,无法拨苗助长。可长期目标与中短期项目结合,多边合作与双边合作并进,多领域多层次的合作共举。“上海合作组织”还应在共同保护中亚地区环境、治理污染、保护动植物资源、合理利用自然资源等方面提出具体倡议和项目,并切实落实。这一领域的合作尤其受中亚国家的欢迎,对各国都有好处,也会获得国际社会的认同和支持,这对增进“上海合作组织”的聚合力和影响力是很有利的。此外,人文文化领域也应是“上海合作组织”需要加强并持续发展的重要领域。

   “上海合作组织”在与美国关系问题上需要原则共识和协调立场。美国在中亚的直接军事存在是中亚政治现实,这一因素不能不对“上海合作组织”产生影响。因此,各成员国在“上海合作组织”与美国关系问题上形成原则共识和协调政策对“上海合作组织”来说是十分重要和必要的。原则共识和协调立场不是指各国在这一问题上完全的认识一致和立场的完全相同,而是指各成员国在这一问题上相互理解和尊重各方的立场、利益,形成各国对共同利益认识的一致和协调。出于安全、经济和大国关系平衡的需要,中亚国家均欢迎美国在中亚地区的军事存在,希望与美国发展密切关系,中国和俄罗斯都希望美国在阿富汗反塔利班军事行动结束后从中亚地区撤出其武装力量,但并不反对美国在中亚地区发挥建设性作用,并且已经在与美国进行反恐合作。因此,在“上海合作组织”与美国在中亚地区开展合作的问题上,“上海合作组织”各成员国是没有分歧的。不过,美国在中亚的军事存在对这一地区有建设性作用和积极意义,但也有产生负面作用的潜在可能。美国军事存在对中亚地区的积极作用在于摧毁了阿富汗塔利班,消除了对中亚安全最大的威胁源,有利于这一地区的安全和稳定,也有利于改善这一地区经济和社会发展的宏观环境。中亚地区的稳定对包括中国和俄罗斯在内的这一地区所有国家的安全都有重要的积极影响,中亚经济环境的改善和经济的发展同样对各国都有好处。美国军事存在可能产生的负面作用和美国对恐怖主义的双重标准很可能会鼓励一些民族分裂主义势力的发展;在美国对中俄利益造成损害的情况下将导致大国竞争的激化;美国的军事存在还可能导致中亚国家国内政治不稳定的加剧(注:“9·11”事件之后,中亚国家国内政治不稳定的迹象增加。2001年11月,哈萨克斯坦爆发了政治危机,导致政府下台。2002年3月,吉尔吉斯斯坦发生政治性骚乱,在警察与示威者的冲突中有人员伤亡。此后,政治性示威活动仍有发生。在土库曼斯坦,以原外交部长希赫姆拉托夫为首的政治反对派加紧了在国外的反政府活动。乌兹别克斯坦政治反对派与执政当局的对抗也有加剧趋势。中亚国家政治不稳定的加剧不是偶然的,其中美国因素有间接作用。美国负责中亚事务的助理国务卿帮办B.林恩·帕斯科表示,尽管美国与中亚国家发展政治和军事合作,但美国在要求中亚国家进行民主和市场改革以及尊重人权的政策不会改变。美国与中亚国家的政治军事合作和美国的人权政策既鼓励了执政当局,也鼓励了政治反对派。)。美国在中亚军事存在的两重性意义是“上海合作组织”在美国问题上形成协调政策的前提。“上海合作组织”应在美国可以发挥建设性作用的领域进行合作,而在美国可能发生破坏性作用的领域应表示反对的立场。这符合“上海合作组织”成员国的共同利益。中亚国家的政治动荡、中亚地区因大国竞争而出现的不稳定、中亚国家与中俄双边关系的损害都将使中俄和中亚国家的利益受到损害。因此,与美国积极合作使其稳定性作用发挥,同时限制其破坏性因素的发展应该是“上海合作组织”与美国关系的基本立场。

  


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文章来源:《东欧中亚研究》(京)2002年第06期
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