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陈科霖:狄龙规则与地方自治:美国的实践经验及对中国的借鉴启示

更新时间:2015-05-31 15:42:34
作者: 陈科霖  
对于城市法人申明的目标或意图是绝对必要的——不是便利、而是必不可少的权力。与此同时,任何关于市政公司所拥有权力的公正性与合理性的质疑均由法院加以裁决,而不是由市政公司自身决定。[12]狄龙法官同时对该规则作出了更进一步的说明[11]:“地方自治机构的设立及其权力和权利都全部源自于州立法机构。州立法机构为自治机构注入活力,否则自治机构便不可能存在。州立法机构可以创建地方自治机构,也可以摧毁它们。一旦可以摧毁它们,也就可以精简和控制它们。如果没有某些宪法上对其权利的限制,州立法机构就可以通过某个单一法案摧毁本州内所有的地方自治机构——如果让我们假设州立法机构真有可能如此愚蠢和如此荒谬的话,而对此,地方自治机构是无力阻止的。我们知道,迄今为止还没有这种相对于地方自治机构的州权限制。因此,可以这么说,地方自治机构只不过是寄宿在州立法机构意志之下的房客。”[14](P31-32)

   狄龙法官在提出这一规则时,其思考的基本逻辑出发点在于,他对地方政府的能力普遍持怀疑态度。为此他建议:无论何时,州政府对地方政府的授权“应当更加仔细地加以界定与限制,授权应仅限于满足必要的健康、福利、公共安全以及便利居民的需要”。[15]狄龙认为,州议会在保障地方利益方面具有好奇心。而出现在19世纪的大量的州政府在市政公司中的腐败现象正是源于州宪法对于立法机关权力的限制。[16]从以上逻辑中可以看出,狄龙之所以提出这一规则,其根源在于,在狄龙看来,州政府相比于地方政府具有更强的政府能力(governmentability),而地方政府由于经济发展水平所限,财政能力以及政府管理的水平都具有很大的局限性,因此只有将权力更加集中,才能够使治理更有效。此外,这也与当时的历史背景分不开,由于当时正处于美国经济发展的黄金时期,地方政府在争夺诸如铁路这样的稀缺资源时,相互之间就会存在竞争关系,而这种恶性竞争往往基于各地方政府自身的利益最大化需要,这种恶性竞争虽然可能在短时间内满足某一地方的利益,却对整个大环境的整体利益造成了损害。因此,从这一角度去理解,不难看出狄龙规则具有深刻的时代背景基础。

   (4)亨特诉匹兹堡案(Hunterv.CityofPittsburgh)

   狄龙规则正式被推广源于最高法院于1907年在亨特诉匹兹堡案中的判决。在该案中,最高法院认为:“就做出两大城市的合并决定而言,明尼苏达州政府的权力要大于两个城市居民的自发意愿”、“市政公司是州政府的政治细分,它是州政府设立的为方便州权力实施从而托付予权力的地方机构,州政府可以任性地赋予或收回权力、扩大或缩小市政公司管辖的领土面积、决定市政公司之间是否合并或拆分、设立、修改或废止市政公司的章程,等等,在这些方面,州政府的权力是至高无上的。”[17]我们知道,美国是英美法系(CommonLawSystem)国家,联邦最高法院的判例具有十分重要的法源属性。因此,当联邦最高法院在判决中支持狄龙规则时,狄龙规则也就自然获得了普适性的地位,从而被逐步推广到整个联邦。

   但是,狄龙规则在适用过程中出现了这样一个问题,即:地方政府的权力来源于州宪法、地方性法律或州法律的授权,但是,这种概括式的授权往往是模糊不定的,如果这一授权是不确定的,地方政府在既有框架下只能寻求法庭出具司法判决或法律解释来加以指导,[13]这就带来了诸多的不便。事实上,在美国的政治体制下,州宪法代表了最权威的“人民意志”的来源,如果州宪法没有对某一个问题作出规定,州议会有权对该问题作出解释。因此,狄龙规则在适用过程中就有了一套流程,该流程如图1所示:

   这一流程的逻辑大致是这样的:首先,狄龙规则存在的前提是必须明确的,即“地方政府是由州政府所设立的,州政府对地方政府拥有无限的领导权”,在此基础之上,才能够适用“地方自治规则”中的关于自治及对地方授权的原则;其次,在具体理解地方政府所得到的授权之时,应首先援引州宪法的相关规定,如果州宪法对此作出了规定,则依据州宪法;再次,当州宪法没有相关规定时,转而寻求立法机关,即州议会的相关解释,如果州议会能够提供相关解释,则依据州议会的解释;最后,当宪法和立法机关均无法作出具体的解释时,依据英美法系的判例法属性,则将问题提交法院裁决,从而对具体案例做出是否适用严格解释的判决。这样一套法治化的严密流程,为规范各级政府权力提供了可循的基本逻辑,并使纵向分权实现了科学化、民主化与法治化的有机统一。

  

   图1美国各州地方政府适用狄龙规则情况示意图[13]

   (三)狄龙规则的负面影响及其批评

   狄龙规则在适用过程中也不是一帆风顺的,由于美国具有悠久的自治和分权传统,因此自治与分权成为了美国政治体制的一个基本特征,但是狄龙规则强烈的集权与控制属性与这一政治传统产生了激烈的冲突。为此,在19世纪末20世纪初,出现了两轮反击狄龙规则的高潮:第一次来源于库雷法官,库雷法官在解释美国宪法第十修正案时指出,“哪些权力保留给人民虽然没有明确,但地方自治的权力应该是保留给人民的,或者说,地方自治是人民应保留的天然之权力,据此,人民有权独立制定宪法和自治宪章,划定地方政府单位的结构和权力,而不是由州政府通过州宪法或州立法法案来决定地方政府的设置、权力和权利。”[14](P12);第二次来源于进步党人的改革运动,他们认为,州立法机关只能制定那些普遍适用于所有地方政府的一般性立法,而不能分别为特定的地方政府制定专门的法案;地方政府有权自主制定自治宪章规定其自治权力。[14](P33-34)这两次反击的直接结果是使部分州放弃了这一规则的适用,由美国各州自主选择是否接受狄龙规则,从而使各州之间形成了差别化的纵向府际关系格局,例如图2所示,在现实中各州是否接受狄龙规则,以及其接受的程度都有所不同。

  

   图2美国各州适用狄龙规则情况示意图[13]

   对于那些采纳狄龙规则的州来说,狄龙规则在实践中也遇到了问题。例如发生在市政公司中大量的腐败现象。基于狄龙规则的相关理论,市政公司这一“怪胎”与私营公司不同,它既不具有被授权的宪法权利,亦不受国家立法机关的支配。对于私营企业而言,企业发起人与企业之间形成了一种“契约关系”,但是市政公司与居住于其中的人民而言,并不具有这样的“契约关系”,因为这些人民的身份与“企业发起人”是不相同的,因此在市政公司中,治理章程与地方法律可以被州政府随意修改。[5]由于州政府过于集权,因此州立法机构开始对各个城市制定无数的专门法律,甚至在城市的细小部门安插人员以实现私利。而且,这些法律甚至允许州议员通过功绩制的方式犒赏自己的朋友、惩罚自己的敌人,从而使地方政治更加腐败不堪。[18]这种“强盗式财主”的政党分肥式治理逻辑对地方政府带来了极大的破坏。对此,基尔有着激烈的批评,他指出,狄龙规则就像是套在地方政府头上的一个“紧箍咒”,这种“吸血鬼”式的规则,使得“至高无上”的州权力不断吸吮地方政府的自主权,从而使地方政府变得更加死板和僵化。[19]

   此外,随着现代社会的不断发展,城市政府的职能日渐复杂化和多样化,并且其职能存在着极大的不确定性。那么此时狄龙规则旨在维护个人自由以及私有财产权以及契约利益的目的是否依然能够实现?事实上,面对层出不穷的新问题,狄龙规则在适用过程中的缺陷日渐明显。[15]在这一时期,地方治理事务异常繁多而琐碎,高度集权的狄龙规则显然已不再适应现代公共管理的需求。那么,作为对狄龙规则的一种修正——地方自治规则走上历史舞台就成为了必然的结果。

   二、地方自治规则

   (一)地方自治规则诞生的背景

   关于“地方自治规则”这一概念的定义,Timmons认为它包括两个部分:其一是地方政府管理“本地”事务的权力;其二是地方政府具备能够抗衡来自于州政府干预的能力。[20]因此可以说,地方自治规则的核心在于地方政府能够“独立地”(independently)管理“本地”(local)的事务。

   地方自治规则的根源可以追溯到19世纪,首先接受地方自治规则的是密苏里州(1875年)。随后,加利福尼亚州(1879年)、华盛顿州(1889年)、明尼苏达州(1896年)、科罗拉多州(1902年)、弗吉尼亚州(1902年)、俄勒冈州(1906年)、俄克拉荷马州(1907年)、密歇根州(1908年)、亚利桑那州(1912年)、俄亥俄州(1912年)、内布拉斯加州(1912年)以及德克萨斯州(1912年)相继批准了类似的宪法性规定。[13]

   以下两大趋势共同促成了地方自治规则的诞生:

   (1)对狄龙规则的批判。如前所述,为了应对狄龙规则的消极影响,基于法官库雷的思想,各州开始普遍制定宪法修正案,从而保护地方政府的自主权。最初的方式是州通过立法向地方政府授予特定权力。[13]随后,立法逐步转向概括化,从而进一步推动了自治权的下放。这就为地方自治规则的诞生提供了舆论基础与法律基础。例如,有的对狄龙规则的持批判观点的批评者认为,地方自治规则可以促进经济效益、民主原则以及地方主义的发展,从而摆脱州立法者的监控。[13]因此,地方自治规则需要对狄龙规则的不当之处做出修正,其目的应旨在防止立法权卷入政治进程中,例如地方警察力量的控制,地方公共工程的建设,为公用事业授予特许经营权,以及将城市公共经费用于政党资助等。[21]

   (2)经济社会新的发展形势。事实上,在第二次科技革命之后,美国就走上了经济社会发展的“快车道”,在1894年,美国的工业产值即已超过英国,跃居世界首位。而美国经济的发展,突出地体现在了城市化以及地方区域性的繁荣。Gilbertson在观察了1917年美国的县级政府发展的情形时,指出当时的县级政府已无法应对当时一个地方政府面临的诸多问题,这表现在三大趋势之上:第一,城市的蓬勃发展与人口激增产生了新的城市问题以及各种需求;第二,郊区化的发展,以及中心城市已无力实现对其区域地理界限范围内的治理能力的现实;第三,县域政府的治理能力日趋发展成熟。[22]

   但是基于原有的体制,州政府在面对众多的社会管理工作时,依然通过制定并滥用大量的专门法律的方式,这使人们看到原有体制存在着诸多的僵化与弊端。为此,许多州的宪法进行了修改。例如1884年,新墨西哥州就曾率先允许城市之间依据一般法律所规定的程序加以合并。但是这样的改变虽然杜绝了来自于州政府的过度干预,但是由于缺乏一个“一揽子”的系统授权,从而虽然中央政府的权力得到了控制,但是相应的地方政府应当得到的授权还未有明确,因此为地方自治规则的形成提供了基础。[18]

二战结束后,美国经济社会随着第三次科技革命的脚步开始了新一轮的快速发展。与此同时,行政国家(AdministrativeState)趋势不断深化,政府的职责不断扩展,地方政府面对新的发展趋势,逐渐意识到他们没有足够的能力来处理突发性问题。[23]与此同时,随着市镇人口的增长,地方关于接受更好的教育、医疗、娱乐等公共服务的需求日渐增长,但是州政府往往不能提供,或不愿提供;[24]伴随着产业化、通信技术以及交通延展性的发展,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:甘肃行政学院学报
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