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海闻:台湾战后的经济发展和农业政策的转变

更新时间:2005-09-21 19:16:49
作者: 海闻  

  但人们对食物的消费总是有限的。这就在客观上也限制了粮食生产和贸易的发展。另外,作为工业原料部分的农产品(如棉花)的生产,本应随着工业生产的发展而发展,但由于化学工业的发展,产生了化学纤维,人造橡胶等工业原料的替代品,从而使这部分农产品的生产也受到了需求的限制。

  因此,60年代末开始的台湾农业的相对不景气,虽然有政府政策的原因,但根本原因是由于经济发展,尤其是工业起飞和自由贸易造成的。从某种程度上讲,台湾农业已经完成了其帮助工业起飞的历史作用。在这片人多地少的土地上,随着工业的飞速发展,农业生产的相对衰落和比较优势的丧失是不可避免的。这就是为什么台湾农产品贸易自1969年出现逆差后从此一蹶不振,再也没有出现过顺差的根本原因。当然对于工业发展和自由贸易政策对农业影响这一点,台湾政府当时也是认识不足的。1969年10月公布的“农业政策检讨纲要”,虽然提出了提高农业生产,改善农产品贸易体制的一系列措施,但对长期以来以压挤为中心的农业政策没有作出根本的改变。“纲要”虽然已经触及要增加农家所得,但具体措施不够,对农民变相征税的肥料换谷制度仍然存在。最主要的,当时政策的出发点仍是想继续发展农业,而没有意识到由于工业的起飞,使得农业的比较优势已经失去。对农业的政策核心已不应再是如何促进其发展并加以榨取的问题,而应是如何保护以防迅速衰落的问题。直到1972年9 月,在蒋经国任行政院长后颁布了“加速农村建设重要措施”,台湾农业生产和贸易政策才开始有了转折。

  

  三、台湾农产品生产和贸易政策的转变

  

  1972年9 月的“加速农村建设重要措施”中共有九点新政策,除了改革农产运销制度,加速农村公共投资,加速推广综合技术栽培,倡导农业生产专业区,加强农业试验研究与推广工作等,旨在继续提高发展农业劳动生产力的措施以外,最有转变意义的是废除肥料换谷制度,取消田赋附征教育捐,以及鼓励农民兼业提高所得。废除肥料换谷制度和取消田赋附征教育捐,标志着对农业“压挤”政策的结束,鼓励农民兼业则表示政府已开始认识到,农民收入与其他行业的收入存在差距,不久,政府开始采取“价格支持政策”,提高了所定的稻谷收购价格。官方的米价政策第一次将保证农民所得列为目标之一,并且高于“粮食自给”和“经济稳定”的目标,“政府的收入”和 “赚取外汇”已降为次要目标甚至不再作为目标。1947年,政府进一步设立了“粮食平准基金”,以保证其以支持价格(高于生产成本20%)向农民购粮和向粮农无息贷款政策的实施。

  从1972年至1985年,针对当时农业不景气,台湾政府提出了一系列政策措施,包括:1973年9 月的“农业发展条例”;1974年的“农金法”;1975年的“农村发展条例细则”;1977年旨在保护农地的“非都市土地使用管理规则”和“粮食问题改进措施”;1978年12月的“提高农民所得加强农村建设方案”,1979年的“台湾地区家庭农场共同经营及委托经营实施要点”和“扩大家庭农场经营规模辅导农民购买农地贷款计划实施要点”;1979年12月国民党十一届四中全会提出的“推动第二阶段土地改革”和1981年9 月台农发会的“第二阶段农地改革方案(草案)” ;1984年的“加速基层建设增进农民福利方案”以及台湾省主席关于“重建台湾农业大军”“精致农业”的构想,等等。虽然政策方案名目繁多层出不穷,但归纳起来无非是1972年行政院九点政策的延续和其具体化。这些政策代表了当时政府的矛盾心态和转变过程。一方面,政府仍希望通过一些措施重整农业继续榨取剩余另一方面意识到台湾农业的相对蓑落已是不可避免转而以保证农民收入作为农业政策的主要目标。到了1985年7 月,台湾农委制订了 “改善农业结构提高农民收入”的计划,明确地将政策的主要目标集中为:(1 )提高农民收入,缩小农业与非业收入的差别;(2 )改进农村的环境和农民的福利。至此,台湾农业生产和贸易的政策基本上完成了从发展生产榨取剩余为主到维持生产保护农民收入为主的转变。

  象大多数发达国家一样,在经济起飞农业失去比较优势之后,台湾开始实行农业生产和贸易的保护政策。这些保护政策包括:(1 )农产品价格支持。除了保证以高于成本20%的价格向农民购买稻谷以外,还设立了高梁、玉米、大豆等产品的保证价格。从1983年开始,玉米的保证价格是每公斤15新台币元,大豆是25新台币元,高梁是14 新台币元。这些价格都是同类产品进口价格的一倍。(2 )农业生产投入补助。政府除了降低农业税收以外,还补助农业燃料和动力,提供低息贷款,等等,旨在降低农业生产成本。另外,政府拨款改善农业水利,交通等,也是一种间接的投入补助。(3 )直接收入补贴。为了解决价格支持的稻米生产过剩问题,政府后来干脆采取直接收入补贴的做法。农民如果将稻田改种玉米、高梁或大豆即可得到每公顷1000公斤的稻米补贴,即使什么也不种,亦可得1500公斤稻米。(4 )农产品进口壁垒。进口保护的措施包括关税与非关税限制。虽然因为美国的压力,台湾农产品的进口关税逐渐降低,但在1988年,所有农产品的加权平均关税率仍在8 %左右。对于一些台湾能够生产的农产品,则尽量限制进口以保护国内生产者的利益。这种保护政策的结果,使得台湾的农产品普遍高于国际市场价格。农民的稻米价格从50年代低于国际市场30%,上升为1982年国际市场价格的270 %;用通用的“名义保护系数” (即农民所得价格与国际价格之比)来衡量,1982年其他主要农产品保护系数分别为:小麦2.15,大麦2.3 ,玉米 2.51,大豆1.96,牛肉1.02,家禽1.37,都超过国际市场价格(平均超过55%)。如果用包括政府非价格支持要内的“生产者补贴等值系数”(生产者所得的产品单位补贴与国际价格之比)来衡量1982年至1986年台湾种植业的保护程度为30-70%,全部农产品的平均保护程度为19.2%。

  农产品生产和贸易保护政策的结果,使得农民收入与非农收入的差距逐渐减少。1972年-1989年农民人均收入增长率为16.6%,高于非农收入增长的15.6%,多了一个百分点。如果从1985年算起,农家人均收入年增长率为11.97 %,高于非农收入的10.65 %,多了一点三个百分点。这种保护政策的代价是,政府必须每年支出相当于其总开支 2 -3 %的资金来补助农业,台湾的城镇消费者必须付出高于国际市场27%的价格来购买农产品,当年发展工业时从农业中榨取的剩余,现在正在通过对农产品生产和贸易的保护政策偿还给农业。

  

  四、台湾战后政策评价

  

  研究台湾战后的农业发展及其农业政策转变是一件很有意义的事。它从动态的角度展示了当今世界上农产品生产和贸易政策的主要模式:发展中国家对农业征税盘剥,发达国家对农业补贴保护。或者说,在一国贫困落后时,对农业采取压挤政策,而当其经济起飞以后,又不得不对其农业采取保护政策,由此可见,一国的农业政策与其经济发展的水平和工业化的程度有密切的关系。台湾的经济发展与农业政策的转变,对其他发展中国家尤其对正在进行体制改革以图经济起飞的中国大陆来说,是有重要借鉴意义的。

  首先,应当肯定台湾战后通过农业来帮助工业之政策的成功。对于大多数发展中国家来说,没有多少工业又没有海外资源可以掠夺,要想使经济起飞,农业便成了唯一可以榨取的部门。通过压挤农业来实现工业化是许多发展中国家想走的路,但象台湾那样获得成功的并不多。台湾成功的主要原因是其懂得怎样“有效地”压挤榨取农业。即不仅要会压挤,更要注意养育。要想真正从农业压挤出足够的资源以帮助工业起飞,必须首先养肥农业。只有农业生产水平提高了,粮食问题解决了,农业肥了,才有剩余的劳动力和资本向工业转移。而在经济发展初期,要想养肥农业又只有靠挖掘其本身的潜力。发展中国家的政府一般没有多少资金来支持农业。台湾50-60年代的许多农业政策正是旨在通过制度变革和技术革新来控制潜力,促进农业发展的。台湾农业依靠自身力量的发展主要靠三方面的努力:(1 )土改建立了一个自耕农为主的,小规模经营的农业结构;(2 )改进技术以提高土地和劳动生产力;(3 )扩大多种经营,增加农产品出口;发挥比较优势,从国外赚取资金。这三点都很重要,在台湾农业发展中都起了重要作用。

  如果没有土改后出现的自耕农制度,农民缺乏积极性,生产决策又相对集中,对市场变化和政策指导的反应相对缓慢,生产力也就得不到迅速提高。大多数发展中国家没有土地改革,缺乏这种自耕农制度,所以农业始终发展不起来。中国大陆虽然早就进行了土改,但随后出现的合作化,人民公社制度又取代了刚刚建立的自耕农制度,直到1978年出现的包产到户分田到家,中国农村才又回到了五十年代就出现过的农业结构。近年来中国大陆农村经济的持续发展正是在这基础上获得的,可惜晚了二十多年。

  其次,如果没有台湾政府采取有效措施,来不断提高农业劳动生产力,土改后由制度变更激发出来的生产能力很快就会达到顶点。只有及时地引进和推广新的农业技术,才能使农业生产力不断提高。当然,引进推广什么样的技术也很重要,鉴于人多地少的特点,台湾在50-60年代采用的大多是节约土地和资本的劳动密集型的生产技术,重点放在改良品种,扩大园艺和高产值农作物的种植,并提高复种指数和各种经营指数。这不仅使台湾有限的土地生产出更多的农产品,还充分利用了工业起飞前农村过剩的劳动力。另外,这种以劳动密集型为主的农业生产技术的革新和推广,只需要少量的资本投入,这一点对于经济起飞前资本短缺的大多数发展中国家来说是很重要的。

  再者,如果不及时开拓国际市场,建立外向型的农业经济,台湾农业的发展也会受到国内市场的限制而徘徊停滞。由于农产品的收入需求弹性低,国内市场的需求有限,生产容易达到饱和,因此要想依靠农业发展来积累资金,开拓国际市场是重要途径,这一点台湾做得很成功。台湾不仅出口初级农产品而且较早地发展了农产品的出口加工业。这一政策不仅从需求方面起到了继续刺激农业生产的作用,也为以后“出口替代”的工业化方针准备了一定的外汇和进入国际市场的经验。

  总之,战后初期台湾的农产品生产和贸易政策在压挤农业以帮助工业起飞方面是有许多经验值得许多发展中国家借鉴的。那么又怎样评价台湾七十年代后出现的农业保护政策呢?应当认识到,台湾七十年代开始的的农业政策的转变是不可避免的。随着工业的发展,农业生产的机会成本上升,贸易中的比较优势逐渐丧失,而且工业增长越快,农业的比较优势丧失也越快。在这种情况下,政府不仅不能再继续压挤盘剥农业,还必须采取措施从生产和贸易上保护农业,这时的农业在国际贸易中不仅不占出口优势,而且面临大量农产品进口挤垮国内农业的危险。根据贸易理论,如果一个行业不再具有比较优势时就应该让其减少生产增加进口,将资源转移到其他行业去。一个失去比较优势的行业的衰落是有利于资源的有效利用的。可是为什么在农业失去比较优势后,大多数政府则采取保护措施不让其衰落呢?这里根本的原因是土地的不可转移性,不象资本和劳动力,绝大多数土地除了生产农产品外另无他用,而当农民的收入则主要来自于农业时,对农业的保护就直接关系到农民的生存问题。作为政府,无论从土地资源的利用还是对农民生存的关心,无论是经济上还是从政治上都不得不对农业采取一定的保护措施。这仅是现在大多数发达国家和台湾政府不得不采取的措施,也是未来中国大陆经济起飞后不得不考虑的问题。

  但从另一方面看,这种生产和贸易上的保护政策毕竟扭曲了价格,阻碍了资源的最佳利用,政府负担也日益沉重。这种保护政策是消极的,从长期来看,也是行不通的。目前正在进行的乌拉圭回合的国际贸易谈判,正集中在如何取消农产品贸易保护这一问题上。台湾一旦加入国际关贸总协定而且一旦乌拉圭回合达成降低或取消农产品贸易保护的协议,台湾怎么办?访台期间曾与台湾经济学家和政府官员讨论过台湾今后的农产品贸易政策问题。讨论中得知台湾政府对此已有计划和准备。一方面,台湾将利用目前的国际环境继续实行保护政策,因为与欧洲共同体国家和日本相比,台湾的保护仍然是低程度的。台湾在国际农产品的贸易中不占重要地位,暂时不会受到太大的国际压力;另一方面,台湾将进一步把农业资源转移出来,让农民更多地从事非农业生产。对于必须保持的那一部分农业生产,则通过“第二次土地改革”,废止对于农田兼并的限制,以有效扩大农地经营规模,降低产销成本;同时通过扩大投资,加速农业技术的革新改造来提高竞争力。如果说台湾六十年代七十年代初农业政策的适应和转变是缓慢和被动的,那么,台湾政府目前对其农业的认识似乎比较现实和主动。如果政府和学术界都能及时认识到经济的继续发展和国际贸易环境变化对农产品生产和贸易的影响,台湾今后农业政策的调整和转变也许会比较积极主动。

  

  发表于《台湾的启示:土地改革研讨会记详》

  纽约东方新闻出版社,赵玉琪、文贯中主编,1992年

  来源:http://www.china-review.com/execute.asp?path=/content_files/2.htm20001204/2.htm&luntantitle=台湾战后的经济发展和农业政策的转变


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