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王礼鑫:动员式政策执行的“兴奋剂效应”假说

更新时间:2015-05-22 00:48:17
作者: 王礼鑫  
因此,选拔、晋升中的逆向选择问题不仅不可避免,而且愈发严重。过度竞争、激励扭曲叠加,后果是大多数官僚被排斥在晋升之外。如此一来,无法从晋升激励获得动力的官吏,在缺乏其他激励的情况下,其理性选择极可能是不积极作为等。更严重的是日常行政激励失灵,即晋升激励对处于权力金字塔体系底层/边缘人员几乎无影响。在缺乏其他激励机制时,一方面,可能造成数量众多的基层执法、执行、办事人员普遍缺乏充分激励,若上司再疏于监督、约束,那么金字塔体系低层或边缘成员极易发生效率低下、精神懈怠、作风散漫等现象;另一方面,如果其他制度不健全,如财政上采取承包制、薪酬上采取低薪制等,那么可能导致基层“靠山吃山靠水吃水”,贪污、勒索、攫利性行政等盛行。另一方面,从否决权看,集权体制下,由于下级的任何决定随时有被上级乃至集权者推翻的可能性,因此,制度所授予他的关于其行动规则的承诺是不可置信的,这就无法给他的职务行为提供基于制度的安全保障,他随时处于因遭到否定而陷入可能受罚等窘境。当制度承诺不可置信时,他们的理性选择是:忽视制度,唯长官意志,在遇到责任不明的事务或遇到需使用自由裁量权的场合回避、卸责、规避风险、推诿,或者把问题上交。

   综上所述,集权体制中任免权、否决权等,对于官僚体系中数量上占多数、位于金字塔体系下层或边缘的官吏,既缺乏充分激励,也无法让他们遵纪、尽责,这就必然造成制度实施与政策执行失败,即常规执行模式失败。因此,少数官僚的积极作为与日常行政的失败,根源于同一机制:集权体制下官员任免权、否决权的向上向心集中。

   三、“兴奋剂效应”:动员模式的产生、类型与效果

   如上所述,政策执行常规模式失败是集权体制本身所孕育的后果。长期失败即常规治理危机,如果危机范围扩大、升级到危及集权体制本身,当然就为集权者所不能容忍。那么,集权体制有没有应对办法?在笔者看来,动员模式即是一种逻辑上成立的应对方法。而且,理论上,作为常规模式的补充,借助于提高官僚体制的效率,动员模式还可用于缓解危机之外的目的。不过,鉴于动员模式产生、效果等方面的基本特点,笔者将其喻为“兴奋剂效应”。

   (一)动员模式的产生机制

   笔者认为:动员模式并不是集权体制的异己力量,恰恰是这一体制内生的,与常规模式一起成为可供选择的执行工具,可反复使用。

   首先,集权体制下的信息问题常常导致信任困局,如集权者对官僚体制的不信任,且常规执行失败也将为他所发现,因此,动员官吏、对日常行政添加激励是集权者的内在需求。

   前文已述,集权体制下多层次委托代理导致治理信息在传播中由下而上、由外而内递减。进而,具有信息优势的代理人可能存在信息传递和隐藏信息的行为,一则主动且大量释放有利于自己的信息,二则隐瞒、混淆不利于自己的信息,三则制造并发布虚假信息等。这将造成委托代理链条上的集权者经常面临信息失灵问题,包括信息不足、信息扭曲、信息混乱、信息滞后等。虽然集权者并不会毫无作为,他可建立、发展多种信息收集机制,既包括鼓励民众匿名直接报告,也包括建设官方秘密情报系统等。而且,即使他不主动收集,随着时间推移,仍然有信息传播到他那里。但是,信息失灵是经常性的、普遍的。这种信息问题将造成集权体制中的“信任困局”———鉴于集权者从各种特别渠道获得的信息经常与地方官正式上报的信息不一致,而且很多信息能够被核实,因此可推论:集权者对其代理人的信任程度,一方面沿金字塔体系自上而下、自内而外递减,另一方面集权者对代理人的总体信任程度随时间推移呈下降趋势。总之,虽然集权者可能永远不理解常规执行失败为何产生,但在信息失灵、信任困局情况下,他要“发现”官僚队伍效率低下、干劲不足、颟顸无能等,却一点儿也不难。

   毋庸置疑,只要具有一定责任感,集权者就能意识到官僚们并不能积极有效地执行法律、政策、命令。因此,理性的集权者对官僚体系充满了焦虑,他无时无刻不在想着如何调动他们的积极性,以至于动员官员、增加对日常行政的激励等成为集权者的“本能”机制。但他也不能随意打断在他看起来那么缓慢的日常行政节奏,他需要时机。时机可能是计划中的重大事件,也可能是突发危机。一旦把握到时机,他即刻亢奋起来,对官僚体制施加压力。焦虑是持续的,但时机是间隔的。动员模式源于集权体制下集权者的持续性焦虑,而时机的间隔导致其间歇性。

   其次,官员们对动员模式的响应,依然源于权力金字塔体系任免权、否决权向上向心集中所形成的激励机制、控制机制———官僚、胥役们响应集权者或上级动员的基本动力在于:赢得晋升机会,或保住位子,或避免受到惩罚、淘汰。在集权者能有效地行使任免权、否决权时,不响应甚至不积极响应的代理人,很可能被视为无能、不忠而不值得信任。简言之,官僚体系响应动员模式的动力机制,与官僚体系运作的基本动力机制如出一辙。

   (二)动员模式的类型与特点

   作为集权体制的内生工具,动员模式种类繁多。如:从目的看,动员模式既可能用于消除危机或解决问题,也可能用于实现某一愿景,还可能用于开展官僚队伍自我整理、清洗活动;从动员的范围来看,或者仅限于官僚队伍,或者不限于官僚而扩大到民众;从发起人看,集权者发起最常见,但鉴于权力金字塔体系在区域或部门内可复制的特点,其代理人———地方或部门代理人也可能成为发起人。

   从过程看,动员模式特点包括:发起人及参与者等呈现不同程度的“亢奋”状态、持续时间短、常规工作被挤压、过程“程式化”(酝酿-动员-高潮-结束)、声势浩大、具有周期性等。不过,类型不同,特点有差异。如目的为应对危机的动员模式,过程上具有紧急动员(危机突然被集权者发现,故行动显得迫在眉睫)、行动持续升级(行动开始后往往揭露出更严重的问题,故反应更剧烈)等特点;而实现愿景等类型的动员模式,因通常是集权者酝酿已久,故特点包括精心设计、严密部署、组织有力、保障充分等。

   当然,动员模式的发起并非无条件限制。动员模式的基本约束条件是集权者的权威水平、资源集聚水平等,也即金字塔体系严密程度。而各种类型中,由集权者发起、动员官僚、旨在应对某种危机的类型,所要求的条件最少,是最常见、最典型的政策执行动员模式。

   (三)动员模式的效果

   如前所述,无论目标为何,动员模式的作用点是动员官员更有效地执行,故其效果均依赖于官员执行的积极性是否被调动起来。不过,动员模式既然是集权体制内生的,其各种效果也受限于这一体制。首先,考察动员对官僚体制有效执行的影响情况,可视为直接效果。基于集权体制的特点,笔者认为,动员模式的效果分布特点等与集权体制权力运行特点、权力空间布局特征等存在正相关关系。通常情况下,动员模式调动官僚积极性的效果,存在以下规律:一是沿权力金字塔体系由上而下、由中心到边缘递减;二是与集权者掌握代理人私人信息多少正相关;三是与集权者、官员间信任/忠诚程度正相关;四是时间序列上呈“动员-强-加强-终止”趋势。递减规律与前述晋升激励递减一致,而到金字塔底层/边缘,动员效果可能接近于无。在不完全信息动态博弈中,委托人如果拥有更多的代理人信息,那么代理人的策略集将变小———如果集权者对地方官的真实行为有更多信息,地方官的优势策略是更积极响应。委托人代理人间的私人关系对互动也有影响,更信任或更忠诚,代理人将更多考虑委托人利益。递减律具有基础性,信息问题、私人关系对代理人行为的影响则需要具体分析。时间上的趋势具有不可逆性。

   其次,考察动员模式目标实现的情况,可称之为间接效果。出于不同目的的动员模式,共同特点是:目标一定程度上得以实现,但效果不具持续性。如,常见的危机应对型动员模式下,原有危机一般得到缓解,但并不能根除,因日常行政的激励失灵问题未从根本上解决。另外,一个值得注意的可能性是动员模式带来“意外效果”。如消除治理危机的动员模式启动后,出现或“发现”新的治理危机,其发生机制是官员行为———因刻意迎合而不遵守法制、出于自利而目标替代等。简言之,官员的积极性也许被调动起来了,但行为取向变异,从而导致“意外”。

   第三,附带效果———动员模式往往伴随真实的奖惩机制,这给集权者提供了一次清理官僚队伍的机会,由此,官僚体制实现了有限的新陈代谢。为确保官僚体制运转,集权体制当然会建立官员考核、奖惩等方面的制度,而且可能非常细密。但是,除了集权者本人,其他制度执行者因为责任、激励机制缺失并不具有严格实施制度的长久动力;而且,制度运转中产生的关于官员绩效的信息,常常让集权者无法甄别。这意味着集权体制下官僚体制的新陈代谢机制严重不足,即正常的绩效考核制度无法发挥代谢功能。动员模式中,集权者在短时间内可集中观察代理人的行为,而且动员模式通常设立奖惩标准以刺激官员,于是,惩处失职官员往往成为规定动作。无疑,这促进了官僚体系的更新。但是,信息、信任等问题将削弱奖惩机制的效果。因为集权者的奖惩决定往往基于对有限信息的判断、基于对官员行为的比较等,所以标准不确定,而且信任/忠诚度等对奖惩决定的影响力在信息混乱时增加,这意味着动员模式附带的清理行动常常又会扭曲奖惩机制。

   第四,动员模式的潜在效果、后续效果不容乐观。如前所述,集权体制下的政策执行,基于任免权、否决权向上向心等特点,日常行政激励失灵、常规政策执行失败不可避免,这就使得采取动员模式有了可能。假设动员模式能缓解危机、解决问题,那集权者就会再次使用,从而可能对这一模式产生依赖。另一方面,官僚体制也可能对动员模式产生“抗体”,或阳奉阴违,或虚张声势,动员模式本身的积极效果也无法产出,这可能导致更严重的执行失败和治理危机。最终,陷入某种恶性循环。最糟糕的情形是集权者再也无力发起动员模式,而这恐怕也是集权体制即将崩溃的征兆。

   (四)一个比喻:兴奋剂效应

   集权体制下政策执行的动员模式,可用兴奋剂效应进行类比。通常情况下,兴奋剂作用于人体的机制是激发人的潜力,通过增强身体机能等在短时间内来提高速度、力量等。当然,兴奋剂的效果是有时效性的;作用大小跟剂量多少、体质等有关;兴奋剂也有副作用,对人体(包括神经系统)有损伤;如果长期使用,可能产生依赖、身体产生抗体、需加大剂量或更换其他类型的兴奋剂,以至于最终对身体造成其他伤害、中毒、并发症等。

   集权体制内生的动员模式,随着时间推移,越来越具有程式化特点,可模仿、复制,从而反复出现。程式中,起点是处于持续性焦虑中的集权者产生亢奋(间歇);过程上通常是突然发起,然后行动升级,最后戛然而止;动员效果沿权力金字塔体系由上而下递减,与信任/忠心程度、信息问题等相关;目标一定程度上得以实现但不能根除常规治理危机;“意外”频出;将有一批官员受到惩罚。轰轰烈烈之后,即兴奋剂作用消失,则一切照旧。

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文章来源:《武汉大学学报哲社版》2015年1期
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