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肖金明:论通过党内法治推进党内治理

——兼论党内法治与国家治理现代化

更新时间:2015-05-19 23:23:04
作者: 肖金明  

   【摘要】进一步完善党内立法(规)体制和党内法规制度体系,科学立法(规),严格执法(规),推动党内法规实施并保证党内法规实效,全党守法(规),增强法治信仰和法治思维,将党内行为纳入法规轨道,全面构建党内法治体系,有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化,规范党内权力和保障党员权利,提高党的科学执政、民主执政、依法执政能力与水平,推动党和国家治理体系和治理能力现代化进程。为此,我们必须构建并完善党内法治体系。要以党内法规制度体系为基础,构建完整统一的党内法治体系;要以党内执规体制改革为先导,完善党内执法(规)和法规实施体系;要以促使党的各级组织和全体党员自觉守法为重点,建立全党守法(规)与法治观念体系。

  

   近20多年来,中国共产党全国代表大会适时修改党的章程,中共中央、中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市等地方党组织,颁行了一系列关于党的组织权限、行为准则、程序规范、监督问责、党纪体系、党员权利义务等方面的党内法规和规范性文件,逐步形成了党章统领下由党内条例、规定、准则、办法等构成的比较完整的党内法规体系,确立了党内法制建设的基本框架,并为党内法治建设、党的治理奠定了制度基础。

  

   一、“党内法规”是概括党内重要规章制度无可替代的术语

   学界对“党内法规”这一概念存有争议。不少人认为法制、法治、法律、法规等为国家专属,党内不应称“法规”,理由主要是,国家和法相联系,政党不具有立法权,党内法规不具有法的特征,使用“党内法规”一词容易引起党法关系的混乱,等等①。但也有观点认为,国家法是法的一种,但不等于法的全部。法除了国家法以外,还包括国际法和社会法(并非作为法律部门的社会法)。就狭义的国家法体系而言,政党立法属于社会法范畴;而从广义的国家法体系来看,包括政党立法在内的社会法能够成为国家法体系的一个特殊部分,构成国家法的软法范畴。也有学者特别强调,由于中国共产党在中国的特殊地位,党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务。中国共产党的党内法规就不完全是社会法和软法,它也会同时具有一定的国家法和硬法的因素②。可以这样认为,国家是一类公共组织,政党是另一类公共组织,国家治理与政党治理都属于公共治理范畴,都有一个现代化的问题。国家治理

   与政党治理现代化标准就是科学化、民主化、制度化。这两类公共组织的治理规律有共性,它们治理的制度原理从一定意见上说是一致的,法治精神、原则和规范形态既适用于国家组织,也适用于政党组织。即使在职能和组织形式方面与国家不同,政党尤其是长期掌控国家政权的执政党作为公共组织同样需要规章制度,其职能与治理需要建立在由法规、规章和其他规范性文件构成的制度体系之上。我们应当将政党与国家区别开来又联系起来,也可以(能够)且必须将政党法规(治)与国家法律(治)区分开来又联系起来。

   尽管学界存在不同看法,但“党内法规”事实上已经成为概括党内重要规章制度无可替代的术语。1938年,在中共第六届中央委员会第六次全体会议上,毛泽东作《中国共产党在民族战争中的地位》的报告,首次使用“党内法规”一词:为使党内关系走上正轨,“除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”①。1945年,刘少奇在《论党》一文中也使用了“党内法规”这一概念:“党章,党的法规,不仅是要规定党的基本原则,而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法,规定党的组织形式与党的内部生活的规则”②。1978年,邓小平在中共十一届三中全会召开前的工作会议上发表“解放思想,实事求是,团结一致向前看”的重要讲话指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障”③。新世纪以来,党和国家领导人也在各种重要场合使用“党内法规”概念,强调党内法规建设的重要性。2001年,江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上讲话指出:“各级党组织都要严格按照党的章程和党内法规行事,严格遵守党的纪律”④。2006年,胡锦涛在中央纪委第六次全体会议上讲话指出:“要适应新形势新任务的要求,要进一步加强制度建设,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”⑤。一般认为,“党内法规”是约定俗成的概念,是指执政党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省级组织等制定的有关党的政治、组织、思想、作风、反腐倡廉建设方面的重要制度规范的总称。实际上,早在上世纪90年代初,党内法规就已经成为一个制度性概念。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第二条规定:党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。新近出台的《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规概念进行了修改,党内法规是指“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。

   党内法规建设、党内法治建设是党内治理和国家治理的根本需要。这里需要提出“党内法治”、“党和国家治理”的重要概念和“党内治理-党内法治”的逻辑关系,以及党和国家治理现代化的重大命题。

  

   二、党内法治建设对推动党内治理和国家治理现代化的重大意义

   在全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革的宏观背景中,随着依法治国、建设法治国家战略实施和法治中国建设进程的不断加快,随着“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”新战略的落实,基于民主执政、科学执政、依法执政和“把权力关进制度的笼子里”的迫切现实需求,尤其是完善党和国家治理体系、提升党和国家治理能力的长远需要,执政党全面启动了党内法治建设。以党内法规建设为基础,全面构建党内法治体系,对于促进执政党对内依法治理、对外依法执政,全面推进法治中国建设、实现党和国家治理现代化,无疑具有重大和深远意义。

   加强党内法治建设,健全党内法规体系进而构建党内法治体系,是完善党的制度体系、提升党的制度建设水平的基本要求,是推进党内民主、加强党内治理体系建设的现实需要。如前所述,加强党内法规建设是党的制度建设的重大转型,全面启动党内法治建设是党的制度建设的重大举措。有计划有步骤地统筹推进党内法规制定工作,进一步完善党内法规制度体系,推动党内法规有效实施,增强党的各级组织和党员领导干部的法治信仰和法治思维,将党内行为、党内权力行为纳入法规轨道,构建党内法治体系,对推进党的建设制度化、规范化、程序化,规范党内权力和保障党员权利,提高党的科学执政、民主执政、依法执政能力与水平,推动党和国家治理体系和治理能力现代化进程,无疑具有广泛而深远的意义。

   加强党内法治建设,有利于保障和实现党内民主,为党内治理现代化确立方向。发扬社会主义民主,加强社会主义法制,使社会主义民主制度化、规范化、法律化,这是党的十一届三中全会确立并在国家政治生活中广泛实践的民主-法制(治)逻辑。无论执政党的政治活动还是国家政治生活,无论依法执政还是依法治国,都要体现民主与法制(治)的关系,实现民主与法制(治)两者的结合。换言之,国家制度的基本原理和其中的民主-法制(治)逻辑同样适用于党内政治生活,适用于党的制度建设。党内民主是党内法治的前提和基础,也是党内治理的基本要求;党内法治是党内民主的体现和保障,也是党内治理的基本特征。与“国家民主-国家法治”关系同理,发扬党内民主,必须加强党内法治;只有加强党内法治,才能保障和实现党内民主。只有在党内民主与法治相结合的基础上,才能保证党内治理的方向和质量。

   加强党内法治建设,有利于规范权力和保障权利,为党内治理民主化规划路径。通过党内法治建设保障和实现党内民主,主要依靠规范权力和保障权利两条途径,一是依靠党内法治规范党内权力,让党内权力在党内法治轨道上运行,防止权力专断以保障党内民主;二是依靠党内法治保障党员民主权利,使党员权利在党内法治环境中主张,充分体现党员主体地位以实现党内民主。加强党内法治建设,需要强化“规范权力-党内民主-保障权利”的逻辑关系,有效发挥党内法治控制权力和保障权利的功效。一方面,必须通过党内法规科学配置权力,优化权限、程序、责任等制度要素,改革和完善党内治理的决策、执行和监督机制,规范和完善党内权力制约与协作制度,依法确保党内民主集中制原则的贯彻执行,不仅把党内权力真正关进制度的笼子里,笼子里的权力也必须在党内法规轨道上运行;另一方面,需要通过党内法规保障党员主体地位,健全党员权利体系,完善党员权利行使的途径和方式,以及党员权利保障和救济的机制与方法,使党员知情权、选举权、参与权、表达权、监督权等民主权利的政治效应充分释放出来。

   加强党内法治建设,有利于促进对内依规治理、对外依法执政,为党内党外依法办事建立关联。治国必先治党、治党必须从严,从严必需法治。加强党内法治建设,要完善党内法规体系,使党内政治生活有规可依、有章可循。在党内事务管理中坚持有法(规)必依、执法(规)必严、违法(规)必究,充分运用党内法规调整党内政治关系,有效规范党内政治生活,以及党员的权利、义务,用党的纪律保证党内法规的效力,将党内治理建立在党内法规基础上,运用党内法规管党治党,实现党内有效治理。尤其重要的是,党内法治实践有助于更新治理理念和思维方式,在党内各级组织和领导干部中逐步形成善于运用法治思维和法治方式的习惯,形成党内按法规办事的倾向和惯性。以党内法治建设促进党的领导方式的转变,并形成党内法规与国家法律的合力,以法治方式推进党和国家关系改革和党政关系转型。

   党内无规国家无矩,党内不能做到依法治理,国家治理就难以依法展开。加强党内法治建设是党依法执政、领导人民有效治理国家的重大命题。加强党内法治建设,完善党内法规体系,严格依法依规办事,保证党内法规效力,这不仅是推进党内政治生活民主化、公开化、规范化、程序化的要求,也是强化制度意识和规则思维从而促进执政党民主、科学、依法执政的需要。2013年11月,中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出六个“紧紧围绕”,其中包括“紧紧围绕提高民主、科学、依法执政水平加强党的制度建设”。加强党的制度建设,通过党内法治实践形成党内依法依规办事的习惯倾向,从静态角度讲,这是依法执政的前奏,从动态角度看,这是依法执政的源头。从某种意义上讲,党内法治建设不足,依法执政缺乏完备的法规规范和体制保障,国家法治建设就会受限,党政关系就无法转型。只有加强党内法治建设,强化和协调党内法规体系与国家法律体系的关系,为依法执政提供由党内法规和国家法律相衔接和相统一而形成的制度体系,才能促进党政关系规范化和执政活动制度化。

加强党内法治建设,党内法治与国家法治相互联动,是实现党和国家治理现代化的需要。党内法治与国家法治高度关联,没有党规党法,国法就很难有保证。历史经验表明,执政党的民主法治观及其实践深刻影响着国家政治生活的民主化、制度化、规范化①。以党内民主带动社会民主,以党内政治生活规范化联动国家政治生活规范化,这是长期以来形成的中国民主法治建设的基本经验。现实地讲,国家法治联动党内法治,是推动国家法治进程的必由之路,也是推进党内法治建设的必经之道。完善党内法规体系,必须加强与国家法律体系的协调和联动,完善国家法律体系,必须全面启动并加快推进党内法治建设。在倡导以党内民主带动社会民主和国家民主的基础上,近些年来出现了党内法治与国家法治联动建设的明显迹象,党内法规与国家法律的关系得到加强,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《山东大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期
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