返回上一页 文章阅读 登录

肖金明:论通过党内法治推进党内治理

——兼论党内法治与国家治理现代化

更新时间:2015-05-19 23:23:04
作者: 肖金明  
党内法治与国家法治关系的意义得到深化。加强党内法治建设,有利于正确处理党规与国法的关系,完善党内法规体系和国家法律体系及其协调与衔接,避免党内法规与宪法法律之间的矛盾和冲突,尤其是防止以党内法规替代国家法律,这无疑有利于依法治国、建设法治国家战略的实施,以及依法执政、依法治国共同推进战略的落实。

   无论说党内治理还是说党领导人民实现国家有效治理,都属于中国公共治理范畴。如前所述,党内治理与国家治理在原理上有差异也有共通性,在治理方式、治理工具、治理手段等方面有近似性。可以这样说,凡公共事务的治理,都与制度、法制紧密关联,或者说制度治理、法治治理已经成为现代公共治理的基本特征,成为党和国家治理现代化的基本标志。从某种意义上讲,党内法治、国家法治与党和国家治理是一体两面的关系。加强党内法治建设,增强党内治理理念中的法治成分、治理体系的法治特征、治理方式上的法治因素、治理能力上的法治能量,并且加强党内法治与国家法治的相互联动、党内治理与国家治理的彼此互动,这是不断推进国家法治发展和国家治理现代化的基本途径。法治不仅应当成为党和国家政治生活的共同基调,还必须成为党和国家公职人员的基本品质。加强党内法治建设,有利于提升党的各级组织、领导干部“在宪法法律范围内活动”的自律性,增强实践“党要守法”法治要求的自觉性②,逐步形成治国理政的法治思维和依规依法办事的习惯,这是增强党内治理能力、执政能力以及国家治理能力的根本所在。

  

   三、中国共产党党内法治建设历程的简要回顾与评价

   党内法规建设是党的制度建设的重要组成部分,从一定意义上讲,党内法规是党的制度的最高表现,党章的制定、修改是党的制度建设也是党内法规建设的最高点。

   中国共产党作为执政党历来重视制度建设,强调通过制度建设推动思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等党的各项建设。尽管没有明确提出党的治理的课题,但通过制度建设、党内法规建设推进党内治理的现实逻辑却十分明显。尤其是党的十一届三中全会以来,在总结正反两个方面历史经验特别是“文化大革命”历史教训的基础上,前所未有地强调党的制度建设的重要性。1980年8月,邓小平发表题为《党和国家领导制度的改革》的讲话指出:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视”,“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”①。在30多年前,这篇重要讲话将党的制度建设推向了前所未有的历史高度,成为党内制度建设的一个新起点。自改革开放以来,党的制度建设不断推进,党内法规建设的重要性、紧迫性逐渐突现出来,成为党的制度建设最重要的层面,这也标志着党的制度建设的重大转型。为规范党内法规建设,1990年7月,中共中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,为党内法规建设提供了比较系统和全面的程序规范,保障了党内法规建设的质量和水平。如前所述,近20多年来,党内最高法规即党的章程适时修改,一系列关于党的组织权限、行为程序、监督问责、党员权利保障、反腐倡廉等方面的党内法规和规范性文件发布实施,党内法制建设获得巨大进展,逐步形成了比较完整的党内法规体系,初步勾画了党内法制建设的脉络并形成了党内法制基本框架。这无疑促进了党的全面建设和党内治理水平的提升。

   当前,中国改革已经进入全面深化时期,全面深化改革表现在政治、经济、社会、文化和生态文明等诸方面,表现在党和国家治理以及社会治理的各个向度上,也表现在加强和改善党的领导的各个层面以及党的执政的各个侧面上,这都需要反映到制度建设上,并且需要提高到法治建设的高度。随着依法治国战略进一步实施和法治中国建设进程的不断加快,尤其是随着“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”新战略的落实,还有中共十八大之后“把权力关进制度的笼子里”的迫切需要,以及十八届三中全会提出的“紧紧围绕提高民主执政、科学执政、依法执政水平加强党的建设”的基本要求,在已有的党内法规框架和党内法制体系基础上,党内法治建设全面启动。2013年可以称为党内法治建设的元年。2013年5月,《中国共产党党内法规制定条例》发布,为党内法治建设尤其是党内法规建设确立了基本规范;2013年8月,中共中央发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》,为党内法治建设重构了制度基础;2013年11月,制定《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013 2017)》,为党内法规建设规定了近期目标和长远方向。一年之内出台具有“立法法”性质的《制定条例》、首次清理党内法规、发布第一个党内法规制定《五年规划纲要》,这无疑标志着党内法治建设的全面启动。

   2013年5月,《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》同时发布。《制定条例》去掉了“暂行”和“程序”两个限定词,取代了已经实施20多年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,形成了包括总则、规划和计划、起草、审定和发布、适用和解释、备案清理和评估、附则等在内的七章框架结构,相比《制定程序暂行条例》,内容更加全面,体系更为完整,更重要的是它确立了党内法规与宪法法律一致、中央组织法规保留等基本原则和党内法规公开发布、党内法规备案、清理与评估等一系列重要制度。无论从形式到内容看,还是从程序到实体讲,《制定条例》就是一部“党内立法法”,它为党内法治建设特别是党内法规建设明确了理念和原则,确立了以权限、程序、责任等为基本内涵的制度规范,为党内立法(规)科学化、民主化、法治化,为党内法治建设有章可循奠定了基础。

   2013年8月,中共中央发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》,在1978年至2012年6月间制定的760多部(件)党内法规和规范性文件中,有300部(件)被废止和宣布失效,467部(件)继续有效,其中42件将作出修改②。这是从2012年6月开始,一直到《制定条例》出台后的2013年8月止,对自改革开放30多年来制定的党内法规和规范性文件的内容进行的检验和评估,是第一次展开的党内法规清理工作的重大成就。党内法规清理和评估是党内法规建设的重要环节,是实现党内法规体系化的重大措施。如果说《制定条例》在制度文本上规定了党内法规清理、评估制度,那么这次党内法规清理就是第一次制度实践。首次展开的党内法规清理工作,重在实现与宪法法律的协调性、与党的章程的一致性,这无疑为党内法规体系完善和党内法治建设重构了更为扎实牢固的制度基础。

   2013年11月,为落实中共中央关于加强党内法规建设的要求,全面提高党的制度建设水平,依照《中国共产党章程》、《中国共产党党内法规制定条例》有关规定,根据党的十八大关于党的建设总体部署,发布了第一个《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013 2017)》。制定立法规划,推进科学立法,是国家立法的基本经验之一。借鉴国家立法经验,规划党内法规体系建设,是党内法治建设科学化的表现。《五年规划纲要》以党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六大领域布局党内法规体系的构建,涉及37个方面党内法规的制定,为党内法治建设尤其是党内法规建设规划了近期目标和具体任务,实际上也规定了党内法规建设的基本路线和长远方向。

   制定党内“立法法”、展开首次党内法规清理工作、出台第一个党内“立法规划”,是党内法治建设全面启动的主要标志。除此之外,党内法治建设还表现在若干其他方面,尤其体现在党规实施体制改革上。比如,中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出改革党的纪律检查体制,党委负主体责任,纪委负监督责任;推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导,查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告;全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责,履行监督职责;等等。上述改革无疑有利于健全反腐败领导体制和工作机制,完善党内执规体制机制,为党内法规实施提供组织和体制保障。

  

   四、新形势下构建并完善中国共产党党内法治体系的内容与路径

   党内法规建设已经引起法学界的关注,但对与国家法治体系相关联的党内法治体系的构建尚没有引起足够的重视,相关学科学者从不同角度探讨形成了不同观点。有学者从党内法规建设的角度提出三个体系,即由章程、条例、规定、办法、准则、规则等组成的比较完整的党内法规体系、中央和地方两级组织制定党内法规的格局以及党内组织、行为、程序、监督等功能比较齐全的系统①。也有学者从完备党内法制的角度主张构建五个体系,一是以章程为主体,以一系列的党内条例、规定、办法等共同构成党内法规体系;二是以健全的党的代表大会、各种会议制度和程序规定等为基本要素的党内立法体系;三是以党性和党内法规教育为思想基础的党内守法体系;四是以党的各级组织和纪检机构为主体的、以完善的处罚和申诉机制为组织保证的执法和保障体系;五是以全体党员和人民群众的民主监督及健康的批评与自我批评为可靠依托的监督体系②。如果将党内治理与党内法治联系起来,我们认为,应当着重构建三个体系,一是党内立法(规)和法规体系;二是党内执法(规)和法规实施体系;三是全党守法(规)与法治观念体系。

   加强党内法治建设,以党内法规制度体系为基础,构建完整统一的党内法治体系,既要改善党内法规制定体系,又要改进党内法规实施体制;既要重视党内法规制度体系建设,又要重视党内法规的实施和效力。换言之,加强党内法治建设,必须完善党内立法(规)体制、党内法规体系、党内法规实施机制、党内法规实施保障机制等,形成科学立法(规)、有效执法(规)、全党守法(规)的党内法治格局,创制在党内依法依规治理的前提和基础上民主、科学、依法执政,从而推进国家法治和国家治理现代化的动态局面。概言之,构建并完善党内法治体系,科学立法(规)是起点,目标是构建完善的党内法规体系,关键是完善党内立法(规)体制;有效执法(规)是重点,目标是确保党内法规的实效,关键是加强党内执法(规)体制;全党守法(规)是基点,目标是将各级党组织的活动和党员干部的行为纳入法规轨道,关键是法治信仰和法治思维。

科学立法(规)应当以完善党内立法(规)体制为先导。科学立法(规)的起点是完善党内立法(规)体制,完善以党的全国代表大会、中央委员会及政治局会议和相应组织、部门以及省级地方党的组织等构成的党内决策和立法(规)体系,尤其应当重视党的全国代表大会和省级地方代表大会的党内法规制定权限问题,为完善党内法规体系、提高党内法规质量提供组织保障。科学立法(规)是一个动态过程,既要重视党内法规制定工作,又要重视开展党内法规“改废”工作,将党内法规的立改废与党内法规的清理结合起来,以确保党内法规体系的生命力。科学立法(规)的重点是完善党内法规体系、提高党内法规质量。无论是党内法规体系还是党内法规质量,都要求党内法规制定遵循科学、民主、法治原则。党内法规既应反映党内政治生活规律,尤其是党内权力治理规律以及党政关系规律,又要充分尊重和体现广大党员的意志和愿望,党内法规必须立足于这两者的统一。这就需要党内法规建设以法治为保障,通过法治保障党内法规建设的科学化、民主化。进一步完善党内法规制度体系,必须充分实践“宪法为上、党章为本”的根本理念,贯彻党规国法统一、党章统领党规的根本准则,按照党章确定的基本原则、要求和任务,依据党章和《制定条例》规定的原则和规范,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:lihongji
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/88102.html
文章来源:《山东大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期
收藏