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李俊:我国信访制度的成本收益分析

更新时间:2005-09-20 20:45:52
作者: 李俊  

  对信访者进行收买、欺骗甚至打击迫害。其三,中央政府的成本较大。各级信访机构在没有任何监督下对信访案件实行层层转办,导致信访不断升级,各种问题和矛盾焦点向中央聚焦。据国家信访局统计,2003年国家信访局受理群众信访量上升14%,省级只上升0.1%,地级上升0.3%,而县级反而下降了2.4%。另一个不容忽视的问题是,信访者对中央权威的信任减弱,进京上访成为中央政治权威流失的重要渠道。其四,地方政府的成本较大。为了破除官僚作风,中央曾确立了信访责任追究制,并按信访量给各地排名。这个政策的初衷是想把问题解决在基层,但客观上给地方政府带来了压力。为了彰显政绩,有些地方政府在疲于应付地方信访之外,有的还要到北京“劫访”。社科院课题组的调查发现,少数地方政府使用各种手段拦截上访人(上访人员称之为“劫访”)进入上级党政机关已是公开的事。四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全介绍,2000年至2003年,四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下,权力机关信访量增加43.9%。“从北京领一个上访者回来,要耗掉1万元人民币,这是有关部门给省人大汇报的数字。”陈双全说,抛开社会稳定等因素不说,从这一点来看,上访带来的经济压力就非常巨大。(注:赵凌:《信访改革引发争议》,《南方周末》,2004年11月18日。)

  由上可见,信访制度的净收益小于零,出现了制度非均衡,制度创新已具备必要条件。但制度经济学认为,制度创新除了必要条件之外,还必须具备充分条件,即该项制度在几种可供选择的制度安排和制度结构中净收益非最大化。以下是对信访制度与行政诉讼和行政复议的比较。

  (1)信访制度与行政诉讼的比较。行政诉讼救济在程序正义上相对信访救济而言其优势是非常突出的,完善和加强行政诉讼救济对于建设法治社会所具有的意义是非常巨大的。不过,我们也还应该看到,信访救济仍有诉讼救济所不及的一些优势。其一,信访救济可以节省经济成本或至少让行政相对人感觉成本较低。其二,信访救济更有利于冲破关系网的束缚,增强裁定的相对独立性。其三,信访救济在救济效力上略胜诉讼救济。总之,我们应该认识到,鉴于现行行政诉讼制度本身的诸多缺陷,司法独立尚待实现、司法腐败依然严重,地方关系网的无处不在、神通广大,现行的行政诉讼体系在程序正义中很可能包含有实体不正义的一面。信访救济尽管缺乏规范的程序,尽管有很强的人治色彩和恣意成分,但它反而可能包含了实体正义的一面。尽管要实现这种实体正义不仅仍然是非常艰难的,而且还是非常偶然的,但是,在健全行政诉讼制度、树立法律至上权威的漫长过程中,信访救济无论对于仍对行政诉讼持怀疑态度的行政相对人来说,还是对于在行政诉讼中走投无路的行政相对人来说,都具有重要的意义。(注:应星:《作为特殊行政救济的信访救济》,《法学研究》,2004年第3期。)

  (2)信访制度与行政复议的比较。信访救济与行政复议救济这两者都是行政主体内部的救济方式,但行政复议救济比信访救济具有更严格的程序性,它又在一定程度上克服了司法救济的程序繁复问题,是一种兼具程序性与简便性的准司法救济。同时,行政复议救济与行政诉讼救济还存在着衔接关系,行政相对人对复议结果不服的,除法律另有规定的外,可以向法院提出起诉。也就是说,我国的行政复议在多数情况下与行政诉讼是前置关系,法院拥有最终的司法审查权。而信访救济则不存在这样一种由正式制度搭建起来的通向司法救济的桥梁。因此,如果仅仅从规则之治的角度来理解法治并据以衡量各种救济方式的话(中国社会无序中的有序),复议救济显然有胜过信访救济的一面;但是,如果从解决纠纷、获得救济的角度来看待问题的话,我们就可以发现信访救济也还存在优于复议救济的另一面。其一,无论是行政复议的一级复议原则还是两级复议原则,无论是行政复议与行政诉讼之间的前置原则还是自由选择原则,对于行政相对人摆脱地方关系网的羁绊、获得有效的救济都是不利的。信访救济则因为存在越级上访的可能性而显出它的某些优势和灵活性。其二,信访救济较之复议救济的另一优势就是它可以广泛地运用调解。总之,信访救济与复议救济、诉讼救济一样是内部解决方式,所以,它通常是行政相对人的权利救济与行政主体的秩序追求之间的平衡结果。这种“常识性的正义衡平”固然无法使行政相对人的权利主张得到完全的实现,但在目前诸多制度性障碍还不曾被克服的情况下,至少可以使行政相对人得到部分有效的救济。(注:应星:《作为特殊行政救济的信访救济》,《法学研究》,2004年第3期。)

  可见,与行政诉讼、行政复议相比较,信访制度仍具有相对优势,信访制度创新还缺乏充分条件,信访制度创新的动力还不够强大。虽然潜在制度需求能够变成实际制度需求,而潜在制度供给却不能够变成实际制度供给,因而出现了“欲意改变而又尚未改变”状态的制度非均衡。

  

  三、信访制度创新的路径分析

  

  基于我国的现状,从制度经济学的角度,笔者认为,可以从两个方面考虑信访制度的创新。

  1.加强信访制度的程序性和规范性。现实情况表明,无论对于公民权利救济,还是对于维护安定团结的局面,信访制度在目前都是不可或缺的。因此我国在一定时期内还不能废除信访制度,而是要针对信访制度的弊端,积极完善,以使信访制度的收益最大化,实现制度均衡。信访制度的根本弊端是不讲程序、缺乏规范、充满恣意,而要克服这一弊端,就必须加强其程序性和规范性。第一种方式,制定《信访法》,提高信访立法的层次。有些人士已经建议出台《信访法》,甚至效仿法院两审终审制,确定两访终访制,用以保证有限度的上访,将其纳入法制化轨道。第二种方式,修改现行的《国务院信访条例》。拟出台的《四川省信访条例》预示着《国务院信访条例》修改的动向。(1)加强信访机构的权力。四川省赋予信访机构交办权和督办权,明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任,并在全国首次提出行政问责制,直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权,通过明确法律责任,防止置之不理。(2)扩大《信访条例》的覆盖面。现行的《国务院信访条例》只规范行政机关的信访工作,对于人大、法院、检察院的信访工作,并未纳入,这样就无法适应目前的形势。因此,可以考虑将人大、法院、检察院的信访工作纳入进来,全面规范我国的信访工作。第三种方式,具体制度的改革。如去年8月,中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”,这一制度的主要成员单位有中央办公厅、国家信访局、北京市等28个部门和单位。其主要职责是:了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态;针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议;组织协调有关方面处理跨部门、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件;督促检查有关部门和地方处理信访突出问题及群体性事件各项措施的落实。由于在一定程度上,信访制度是以中国传统社会长期存在的‘人治’思想为基础的,笔者并不主张第一种方式。而第三种方式,只是细枝末节地修改,不能扭转信访制度目前所面临的困境。笔者比较赞同第二种方式,因为它与现状最为吻合,能使信访制度在发挥作用的同时,顺应我国的法治化趋势。

  2.确立司法救济的权威性和有效性。依法治国是我国的大方向,在加强信访制度的程序性和规范性的同时,必须确立司法救济的权威性和有效性。无论是作为司法救济的行政诉讼,还是作为准司法救济的行政复议,都由于特殊的社会环境和制度固有的弊端,没有形成最大收益。那么如何才能形成司法救济的最大收益呢?笔者认为,可以从以下方面着手:其一,节省诉讼成本。诉讼成本高常常令公民望而生畏,因此对那些经济困难的原告应提供法律援助和适当减免相关费用。同时,尽量运用成本较小的准司法救济模式,如行政复议等。其二,扩大受案范围。根据我国行政诉讼法第11条第1款第8项的规定,权益保护的范围仅限于行政相对人的人身权和财产权。人身权和财产权是对私法权利所作的基本分类,但在公法上,公民的合法权益并非人身权和财产权所能涵盖,诸如政治权利、劳动权、受教育权等对公民同样重要。此外,行政诉讼救济仅限于对违法行政行为的救济,但对失当和合法行政行为的救济却付之阙如。因此,扩大受案范围可以有效地则保护公民的合法权益。其三,提高办案效率。司法救济最鲜明的特点是对程序正义的追求。程序正义的根本所在是对恣意的排除,以保证裁定的客观正确性和程序后果的不可抗拒性。但过于强调程序会形成拖延之弊,因此应尽力提高办案效率。其四,加强救济力度。诉讼救济力度比较有限,如行政诉讼只能对行政机关的行政决定作有限的变更;而信访救济可以对行政决定做完全的变更,因此要努力加强救济力度。

  中国社会正处于转型期,这一阶段不仅是生产方式的转型,从小规模的家庭生产向现代化的大机器生产转变,也是上层建筑的转型,从传统权威向法理权威转变。在这样的社会背景下,我们既不能无视信访制度的作用,也不能漠视社会发展的趋势,而是应当在加强信访制度的程序性和规范性的同时,确立司法救济的权威性和有效性,使公民权利在社会由人治向法治转变的过程中实现合法有效的救济,实现公民权与公权力之间的相对平衡。

  

  「作者简介」李俊,华东政法学院法社会学研究所讲师、博士。(上海200042)

  来源:《南京社会科学》2005年第5期


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