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万毅:台湾地区的主任检察官

——身先士卒的“急先锋”

更新时间:2015-05-12 22:41:06
作者: 万毅  

   台湾地区曾经长期实行审检合署制。这种状况一直持续到1980年7月1日台湾地区改采审检分立制。根据1980年6月29日修正公布的台湾地区“法院组织法”的相关规定:地方法院(分院)设检察处,置检察官若干人,以一人为首席检察官;在“最高法院”设检察署,置检察官若干人,以一人为检察长。各检察机关检察官员额在6人以上者,得分组办事,每组以一人为“主任检察官”,监督各该组事务。主任检察官互为代理,事务较繁之检察处,首席检察官得指定主任检察官一人,襄助处理有关事务。

   这是台湾地区检察制度中首次正式出现“主任检察官”这一称谓,并由此在台湾地区检察组织体系中创设了“主任检察官”这一新的职务层级和位阶,从而在台湾检察组织体系内部初步形成了“检察长—首席检察官—主任检察官—检察官”的“金字塔”型职务层级序列。其后,台湾地区“法院组织法”又分别于1989年和2006年两度进行了修正,某些职务层级出现名称的变化,但“主任检察官”这一称谓和职务层级却一直沿用至今。

   主任检察官的角色和地位

   台湾学者林山田曾在著述中表示:“依检察官在检察组织体系中位阶之不同,虽同为检察官,但可分为:‘检察总长’(‘最高检察署’之首长)与检察长(高等检察署与地方检察署之首长)、主任检察官(各级检察署分组办事之组长)与检察官。”林山田的这一论述,对台湾地区主任检察官的角色和地位进行了清晰的定位。

   其一,主任检察官仍属检察官职务序列,其基本角色是检察官。与组内其他检察官一样,主任检察官本身也要作为一个独立的办案主体和办案单位承办具体案件。依据台湾地区司法实务中的做法,对于重大、复杂案件,需要多位检察官协同办案的,检察长往往会行使指定分案的权力,将案件直接交由主任检察官来主办,其他检察官协同办案。但是,由于台湾地区“刑事诉讼法”上并未明确规定“主任检察官”的职责和权限,因此,实务中主任检察官对外行权时只能以检察官而非主任检察官的身份和名义进行。由此可见,台湾地区的主任检察官并非“动口不动手”、案头批案作业的行政官僚,而是身先士卒的办案“急先锋”。

   其二,主任检察官是“各级检察署分组办事之组长”。台湾地区的检察实务中往往根据业务类型的不同而将检察官分为三个组别:侦查组、公诉组、执行组。其中,业务量较大的侦查组,又会分设若干组,如侦查甲组、侦查乙组等。实务中,也有根据案件类型设“专组”办案的,如“扫黑组”“肃贪组”“毒品组”“妇幼组”等。但无论采用何种组别,每一组都会设一名主任检察官作为该组之组长,负责监督各该组事务。因此,主任检察官的另一个角色即为“各级检察署分组办事之组长”。

   在台湾地区的检察组织体系中,所谓“组”,并非一级办案组织或办案单位(组内的各个检察官才是独立的办案主体和办案单位),而是一级内设办事(行政事务)机构,相当于法院的“庭”。台湾地区的法院内设有业务“庭”,而检察机关则内设有办案“组”,两者在性质、地位和功能上均极为接近,都是作为司法机关内设的一级办事(行政事务)机构,主任检察官作为“组长”,角色和地位上相当于法院业务庭的庭长。只不过,由于台湾法院强调独立审判,“庭长”一职几乎没有领导、统御功能,而检察官办案则强调主动侦查及协同办案,因而需要主任检察官扮演指导统御之角色。但要注意,这里的“指导统御”并不是指主任检察官有权批案、定案,而是指在案件处理的技术和策略问题上进行指导、指挥和协调。台湾地区奉行检察独立原则和检察官独任制,办案中的事实认定和法律处分只能由具体承办案件的检察官独立作出,作为组长的主任检察官不能干涉。举例而言,如果承办检察官决定要实施搜查、扣押的,主任检察官可以在搜查的技巧和策略上进行指导,也可以指挥、调配检力予以配合、支援,但是否进行搜查、扣押,仍然是由承办检察官独立、自主作出决定。

   其三,主任检察官是检察长的“助手”和“副手”。台湾地区“法院组织法”之所以创设“主任检察官”一职,根本原因是人力管理的需要。因为台湾地区检察体系实行“上命下从”的检察一体原则,由检察长负责监督、指挥所属检察官。但从管理学的角度讲,检察长个人的管理幅度毕竟有限,由一名检察长直接监督、指挥数十名甚至上百名检察官,恐力不从心、有心无力,而台湾地区检察组织体系中又未设立“副检察长”一类的职务,协助、分担检察长的管理权责,故组织体系上实有必要在检察长和检察官之间增加一个职务层级———主任检察官,作为检察长的“助手”,协助检察长监督、指挥检察官。另据台湾地区《地方法院及分院检察署处务规程》第23条的规定:事务较繁之检察署,检察长得指定主任检察官一人襄助处理有关事务。这一名被指定为襄助检察长处理有关事务的主任检察官,地位即相当于副检察长的职务,即检察长的“副手”。

   主任检察官的职责权限

   虽然台湾地区“法院组织法”规定“主任检察官”负责监督各该组事务,但其具体行使哪些职权并承担何种职责却并不明确。实践中主要是由台湾地区“法务部”依据“法院组织法”授权颁布的三个行政性命令文件(《“最高法院检察署”处务规程》《高等法院及其分院检察署处务规程》《地方法院及分院检察署处务规程》)来作出具体规定的。

   根据《地方法院及分院检察署处务规程》第20条的规定:“主任检察官掌理左列事项:一、本组事务之监督。二、本组检察官办案书类之审核。三、本组检察官承办案件行政文稿之审核或决行。四、本组检察官及其他职员之工作、操作、学识、才能之考核与奖惩之拟议。五、人民陈诉案件之调查及拟议。六、法律问题之研究。七、检察长交办事项及其他有关事务之处理。”“最高法院检察署”主任检察官和高等法院及其分院检察署主任检察官的职责权限与此基本相同。

   据此,台湾地区检察实务中主任检察官的职责权限主要集中在两个方面:一是检察行政事务之监督,即负责监督该组行政事务,如本组检察官及其他职员的管考(风纪、绩效考核)等;二是检察业务之监督,主要是对本组检察官办案书类(如起诉书)进行审核。《地方法院及分院检察署处务规程》第27条规定:“检察官执行职务撰拟之文件,应送请主任检察官核转检察长核定。主任检察官撰拟之文件,径送检察长核定。前项检察官撰拟之文件,主任检察官得为修正或填具意见。”据台湾地区司法实务中的做法,检察官制作的起诉书原本,必须由主任检察官审核并报检察长核章后,才可以正式对外公告。值得注意的是,这里所谓的审核或核章,并不仅仅只是一种程序性审查,而是实体审查,对于承办检察官的事实认定及法律适用,主任检察官都可以提出不同意见。当然,主任检察官虽然有权对承办检察官的案件处理决定进行审查,但并不能直接行使定案权,更不能擅自改变承办检察官对案件的定性。根据《地方法院及分院检察署处务规程》第26条第2款的规定:“主任检察官与检察官有不同意见时,应报请检察长核定之。”这意味着,对于承办案件的检察官作出的案件处理决定,主任检察官即使持有不同意见,也不能直接要求承办检察官服从自己的意见,而只能报请检察长核定。换言之,主任检察官并不享有定案权,办案权和定案权都掌握在承办检察官手中,主任检察官仅享有审查权和异议权,制度上之所以如此设计,主要是基于对检察独立原则和检察官独任制的尊重。

   在台湾地区检察实务中,主任检察官与检察官之间并非生硬的上下级关系,作为组长的主任检察官其实不太像是一个“领导”,而更像是一个大“学长”。一方面,在台湾,主任检察官一职是有任期的,任期届满如果没有往上一审级调动,就要回原单位当检察官,到时大家还是同事,所以平时都很和气、彼此尊重。另一方面,由于主任检察官经常带着全组同仁一同协力办案,因此和组员间的关系通常较为密切,即使执行职务过程中出现意见不一致的情况,也会尽量采用沟通的方式解决。一般来说,如果不是太复杂的法律问题,很快会有共识;如果真的各持己见,报请检察长核定。实践中双方僵持或撕破脸的状况不是没有,但是比较少。在台湾,主任检察官这份职务带来的是同心协力、一同解决问题,一个优秀的主任检察官更会领导同仁在办案过程中成长,在检察体系内部起着重要的经验传承作用。

   主任检察官的遴选条件、程序和任期

   台湾地区主任检察官的遴选条件主要是资历和能力。例如,根据台湾地区《各级法院及其分院检察官及主任检察官遴选要点》的规定,对地方法院及其分院检察署主任检察官的要求是:司法官训练所司法官班结业,担任地方法院或其分院检察署检察官8年以上;办案业绩良好;具有领导及协调能力、操守风评均佳,且身心健康者。对高等法院及其分院检察署主任检察官的要求是:司法官训练所司法官班结业,担任高等法院及其分院检察署检察官4年以上或曾任地方法院及其分院检察署检察长者。

   主任检察官的遴任,在程序上则是由台湾地区“法务部”造具符合遴任资格人员的名册,并附注其年资、期别、职务评定(考绩)、办案成绩、工作表现、学识、品德及个人迁调意愿等事项,提请“法务部”检察官人事审议委员会审议。值得一提的是,根据台湾地区“法院组织法”的规定,检察官人事审议委员会置委员17人,除“检察总长”作为当然的委员外,其中4人由“法务部”部长指派、3人由“检察总长”指派,其余9名委员则由台湾全体检察官通过秘密、无记名及单记直接选举出的代表担任。由于在检察官人事审议委员会的17名委员中,由全体检察官民主选举产生的委员占到多数(9名),能够确保主任检察官的遴选结果在一定程度上体现全体检察官的“民意”。

   至于主任检察官的任期,根据台湾地区《高等法院以下各级法院及其分院检察署主任检察官职期调任办法》的规定,高等法院以下各级法院及其分院检察署主任检察官的任期为4年,并可连任1次;主任检察官任职满4年,如有连任意愿者,由“法务部”组成“主任检察官职期审查会”,审查是否予以连任。如果审查会的审查结果,认为不予连任的,应由“法务部”提出并由检察官人事审议委员会审议。在主任检察官任职期间,如果发现有具体事证可认为其确实不适宜再担任主任检察官的,经主任检察官职期审查会审查通过后,由“法务部”提出并由检察官人事审议委员会审议。

   总而言之,台湾地区的主任检察官制度,本身既是台湾社会变革的产物,同时又在不断地适应台湾社会的发展变化而作出制度调整。例如,台湾地区的主任检察官原本是没有任期限制的,长期以来一、二审主任检察官的缺额有限,检察官升任主任检察官的机会相对降低,结果造成基层检察官士气低落,改革主任检察官制度的呼声不绝于耳。于是,作为检察改革成果之一,主任检察官的任期制最终得以出台。再如,以前主任检察官的遴选采取推荐制,程序不完全公开、透明,被指暗箱操作、提拔亲信,影响到主任检察官的威信和公信,后改为由检察官人事审议委员会审议通过,等等。当前,台湾地区关于主任检察官制度的批评主要集中在:主任检察官必须分担行政事务,长期减少办理刑事侦查案件,造成基层检察官负荷沉重,浪费了有经验的资深检察官。但是,台湾社会舆论普遍认为,主任检察官制度具有经验传承及统合小组办案的功能,虽有制度微调的空间,但基本制度框架应予维持。

  

   【作者简介】

   万毅,男,1975年生,汉族,法学博士,四川大学法学院教授。

  


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文章来源:《检察日报》2015年5月12日
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