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王禹:一国两制:亚洲立宪主义的一个新发展

更新时间:2015-05-12 22:37:57
作者: 王禹  
也是亚洲立宪主义的具体体现。

   三、一国两制:亚洲立宪主义的产物

   下文将从以上所说的三个角度,考察中国政府在80年代提出并最先运用于解决香港问题和澳门问题的“一国两制”概念。

   所谓“一国两制”,是“一个国家,两种制度”的简称。这是指中国在1949年建立起来的中华人民共和国属于社会主义国家,宪法明确规定社会主义制度是中华人民共和国的根本制度,禁止任何组织和个人破坏社会主义制度,社会主义制度本身以消灭资本主义制度为历史使命;而在“一国两制”的构想下,中国政府为了解决历史上遗留下来的国家统一问题,允许被英国和葡萄牙长期占领的中国领土香港和澳门在回归中国以后,继续保持其原有的资本主义制度和生活方式五十年不变。

   1984年12月19日,中国和英国签署《中英联合声明》,1987年4月13日,中国和葡萄牙签署《中葡联合声明》,运用“一国两制”的方针解决了历史上遗留下来的香港问题和澳门问题。这个方针主要是指在香港和澳门回归中国以后,设立香港特别行政区和澳门特别行政区,直辖于中央人民政府,实行高度自治与“港人治港”、“澳人治澳”,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权,行政机关和立法机关由当地人组成,特别行政区不实行社会主义的制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式不变,继续保持自由港和独立关税地区的地位,可以以“中国香港”和“中国澳门”的名义单独地同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济文化关系,香港和澳门继续发行港币和澳币,保持财政独立,中央人民政府不向特别行政区征税,特别行政区除使用中文外,还可使用英文或葡文,除悬挂中华人民共和国国旗和国徽外,还可使用自己的区旗和区徽,等等。这些内容在后来起草的香港基本法和澳门基本法得到了具体化和法律化。

   中国政府作为特别行政区的中央人民政府,其权力尽可能地减少,仅恢复行使主权所必不可少的权力,如国防和外交权力、任命行政长官和政府主要官员、发回立法会的法律使其无效、解释基本法和修改基本法等,进而维护特别行政区内部的高度自治。中国政府多次提出不干预特别行政区内部的自治事务,甚至还说过“井水不犯河水,河水不犯井水”的形象比喻,这就是指特别行政区的高度自治以维护和发展原有的资本主义制度为目的。

   提出“一国两制”构想的邓小平曾指出,“一国两制”是一个新的事物,“这个新事物不是美国提出来的,不是日本提出来的,不是欧洲提出来的,也不是苏联提出来的,而是中国提出来的,这就叫做中国特色。”[22]中国特色是指“一国两制”是一个全新的概念,这不是从西方宪法的传统主权概念出发来思考和解决问题的。“一国两制”的构想是着眼于解决实际问题,着眼于解决中国面临的台湾问题、香港问题和澳门问题进行设计的。

   这种构想在中国历史上亦有先例。“为了在我们这样一个幅员辽阔、习俗各异,政治经济发展不平衡的大国保持统一,在朝廷势力所及的范围内,在主要制度大体一致的情况下,一些局部地区,尤其是一些少数民族地区,在具体管理制度上往往实行特殊的办法”。[23]“一国两制”正是深深扎根于中国历史和文化的土壤中的。

   中国古代的地方政治制度,从秦朝开始直至清末,就实施着这样一种制度,即在全国大多数地区实施中央集权的地缘政治统治,在边远的少数民族聚居地区实施部落首领世袭的血缘政治统治,包括实行不同的地方行政区划制度,不同的地方官制、军制和法制。这些边远的行政地区,清代称道、属邦、臣邦,汉代称道和属国,南朝时称左州、左郡和左县,唐宋时统称为羁縻府、羁縻州、羁縻县,形成羁縻制度,到元明清代统称土司制,称土路、土府、土州、土县、土峒或宣慰司、安抚司、长官司等。清代的边疆特别行政体制在东北、蒙古、新疆、青海、西藏和西南又各自不同,既有传统的土司制度,也有西藏那样政教合一的制度。[24]这些不同的行政区划制度及在这些区域实行的不同的社会和政治制度,尊重和保持了各民族在历史、社会、自然等方面天然形成的差异性,使得少数民族地区能够按照自身社会演进的自然规律向前发展。[25]

   所以,有一种意见认为,中国自古以来就是一个“一国多制”的国家,在少数民族中和少数民族地区实行特殊的社会和政治制度构成了中国漫长的封建时代各个王朝的共同特征。[26]这种历史传统,是中国特殊的国情所造成的。更直接的例子是抗战时期,在中华民国区域内实行的延安特区。中华人民共和国成立初期的西藏也是一个例子:中央人民政府与西藏地方政府签订的和平解放西藏的《十七条协议》,指出在统一的中华人民共和国内,对于西藏的现行政治制度以及达赖喇嘛和班禅额尔德尼的固有地位与职权,不予变更,各级官员照常供职。而且,高度自治、特别行政区和行政长官这些概念,在中国法制史上都有先例,并不是在香港基本法和澳门基本法中首次出现。

   因此,“一国两制”可以视为亚洲立宪主义的一个具体例子。“一国两制”不是从西方传统的宪法学概念出发解决问题的——香港和澳门作为特别行政区,有自己独立的司法权和终审权,有自己一定的对外事务权,成立独立的关税地区,发行货币,财政独立,中央人民政府不在特别行政区征税,这些设计与西方自博丹以来的主权概念并不一致,甚至是背离的。“一国两制”从中国的现实情况和历史传统出发,既维护了国家的主权和领土完整,也保持了香港和澳门的繁荣稳定与经济发展。“一国两制”构想里的高度自治、“港人治港”与“澳人治澳”、五十年不变、爱国者治理等理念和制度,都带有独特的中国气息,反映出亚洲立宪主义的特点。

   四、一国两制的成功实践及其问题

   判断一个事物是否成功,首先要看成功的标准是什么。判断“一国两制”是否成功实践,首先也要看判断“一国两制”成功实践的标准是什么。而要判断“一国两制”成功实践的标准,首先要辩明我国政府在香港和澳门实行“一国两制”的目的是什么。如果中国政府通过“一国两制”的实践,达到了设立“一国两制”的初衷和目的,那么“一国两制”就是成功的,反之,就可以认为是不成功的。

   实行“一国两制”的目的在香港基本法和澳门基本法的序言第二段里就有交代。试以香港基本法序言第二段为例:“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。”澳门基本法也有类似的规定,唯一不同的是香港基本法的表述是“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定”,而澳门基本法的表述是“为了维护国家的统一和领土完整,有利于澳门的社会稳定和经济发展”,这里反映出香港和澳门在回归前的经济状况的不同。

   因此,维护国家的统一和领土完整以及保持香港和澳门的社会发展与经济繁荣,是实行“一国两制”的初衷和目的,从实现这两个目的来说,“一国两制”在香港和澳门的实践是成功的。

   首先是“一国”得到了落实,中国政府在香港和澳门顺利恢复行使主权。外交部圆满处理了涉及香港的各项外交事务,及时解决了众多涉及港人的领事保护案件。中国人民解放军驻港部队顺利进驻香港,担负起香港防卫的重任,香港驻军与特区人民结下了深厚感情。全国人大常委会等中央有关部门通过有关决定和解释,认真严格履行了宪法和基本法赋予的各项职责,妥善解决了特区发展中遇到的重大政治法律问题。

   其次是“两制”得到了维护。香港1997年回归后,继续保持了国际金融中心、贸易中心和航运中心的地位,经济平稳增长,失业率维持在较低水平;世界越来越多的金融机构看好香港,香港成为亚洲乃至世界最大的证券市场之一;香港的集装箱装卸量继续居世界前列;香港新机场自1998年营运以来,航空货运量屡居世界第一;香港已连续18年被评为全球最自由经济体。[27]

   澳门回归前,本地区生产总值连续4年负增长,回归后迅速实现正增长,回归后前6年的年均实质增速超过11%。2003年政府开放赌权,经济进入了急剧发展的阶段,一座座赌城和酒店拨地而起,城市景观日新月异,处处洋溢着生机和活力。澳门2011年全年本地生产总值为2921亿澳门元,人均本地生产总值超过53万澳门元(约66311美元),位居亚洲前茅,全球排名不断攀升。[28]

   香港和澳门回归后,在法治和人权保障方面亦有长足进步。基本法赋予的独立的司法权和终审权在整个政治体制中发挥了重要作用,法治得到广泛尊重,法律体系更加完备,法制建设和法律改革取得进展。有关人权保护的国际公约继续在香港和澳门生效,香港和澳门的国际活动空间不断扩大,以“中国香港”或“中国澳门”的名义,或以中华人民共和国代表团成员,或中央人民政府和有关组织所允许的身份参加了众多国际组织,以“中国香港”或“中国澳门”的名义单独地与世界各国、各地区及有关组织签署了多项双边协议。

   然而,成功的背后总是存在着另一面,“一国两制”的成功实践不等于“一国两制”在实施过程中没有遇到任何问题和挑战。香港回归后,在经济、社会和民生领域存在不少深层次问题,面临着新的困难和挑战;在政治体制方面,行政与立法的关系体现出制约有余而配合不足的问题,政府施政受到立法会过多的掣肘,甚至是举步维艰,以行政为主导的政治体制有待进一步建立和健全;外部势力干预香港内部事务的情况亦比较明显,香港还面临着艰巨的人心回归问题。澳门的情况可能恰好相反:澳门回归后对国家的认同感十分强烈,但在政治体制方面,行政与立法体现出配合有余而制约不足的局面,民众期待立法会进一步加强对政府的监督;澳门经济的急剧发展依赖于博彩业和内地的自由行政策,其产业结构宜居安思危,需要适当多元发展作为补充。

   五、亚洲立宪主义的机遇和挑战

   韩大元教授指出,立宪主义实质上是一种和平主义。[29]和平主义既包括国内的和平,也包括国际的和平,立宪主义的实现,除了一部制定严密的宪法文本外,还需要一个和平的国内环境和国际条件。二战后,亚洲国家摆脱了殖民主义的枷锁,走上了国家独立和民族发展的道路,这就为立宪主义在亚洲的发展提供了政治条件。亚洲经济的迅速发展和对东方文明重拾信心,为亚洲立宪主义的发展提供了社会基础。

   立宪主义的原理与实践的统一是保持社会协调发展与良性运行的重要前提。亚洲立宪主义面临的最大挑战是亚洲立宪主义的理想与现实的冲突,而且在一些国家,冲突的严重程度直接阻碍着社会的稳定和发展,现实制度的运行脱离立宪主义原理的指导,甚至背离立宪主义的方向。在许多国家,有些立宪主义的制度来自西方,但其具体运行则按照亚洲传统的方式和原则。[30]

   亚洲社会普遍存在着义务本位和国家至上的思想,这可能与西方的立宪主义恰恰相反。施米特在研究18世纪以来西欧与北美的宪法时,指出其基本特征在于对“对基本权利的承认、权力分立制、国民通过人民代议机关对制宪权的最低限度的参与”。[31]这就是指,“在西方,立宪主义的要义便在于通过分权与制衡来保障公民的基本权利和自由”。[32]个人优于国家,权利先于义务,这是整个西方立宪主义的出发点。

   西方立宪主义的基础在于国家是一个“必要的恶”,立宪主义就是防止这种必要的恶的滥用。而在东方,关于国家的概念与西方有很大的不同。在中国,“国”与“家”合用,“国”是指一个扩大的家,而“家”是一个缩小的国,因此,国家的观念带有很强的伦理色彩,这可能是西方立宪主义所没有的,带有伦理色彩的国家被认为是建立在善的基础上。

在这种政治伦理下,中国的儒家传统强调包容与尊重差异。孔子曰:“君子和而不同,小人同而不和”。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:许崇德、韩大元主编:《中国宪法年刊》(2012),法律出版社2013年版
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