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王雍君:公款管理的底线法则

更新时间:2015-05-11 16:06:38
作者: 王雍君  
这也是由法定授权这一底线法则引出的重大改革命题。
  四是基于支出周期的政府预算会计。“钱”和“收支”是全然不同的概念。人大审查、批准和监督预算,与人大拥有逐笔、全程和实时监控公款与账目的能力,完全是两个截然不同的问题。中国现行体制将实质性的“真金白银”的权力高度集权式地置于行政控制之下,人大则在审查、批准、监督“财政收支”的表述下,几乎完全失去了全程、逐笔、实时跟踪公款流动和会计记录的能力。这是形成“橡皮图章”的主要标志。新一届政府提出了会计改革的蓝图——权责会计和权责基础的财务报告。可惜,权责会计与现金会计都不能解决一个根本问题:以法定授权为起点,对公共资金进行逐笔、全程和实时记录。各级人大完全没有这个能力。但从技术层面讲,这完全不是问题。由此需要设问:究竟是什么原因让政府会计改革没有锁定最重要的命题——建立基于支出周期、真正意义上的全面预算会计?

  
  底线法则2:参与式分权决策,地方花钱的效果远远高于高层部门花钱的效果
  在多级政府结构下,决策权必须被合理地配置到各级政府中。只要具备一些最基本的条件,地方(尤其是基层)花钱的效果远远高于高层部门花钱的效果。最贴近民众的那一级政府的开支,效益最佳。理由很简单:自己花钱,比由别人替自己花钱要好得多,腐败的机会也少得多。基于这一理念确立的底线法则就是参与式分权决策,其要点是:举凡地方事务,部门决策不能取代地方的自主决策,否则,其显性和隐性代价将高得难以承受。
  现行公款决策权分配体制的一个大软肋是:等级式部门决策取代和压制地方决策——专款体制最为明显。这种体制在行政管理上有很多便利,也与部门和机构对权力和利益的诉求高度契合。但其弱点显而易见:制定政策的部门官员即便拥有足够的专业知识和服务人民的足够意愿,他们也没有什么好办法实时获取千差万别且动态变化的“地方信息”,更不用说对这些信息加以妥善利用了。对于中国这样一个地区差异非常大的大国而言,尤其如此。
  信息是决策的基本前提。没有信息的决策是盲目的决策,盲目的决策势必招致失败和恶果(最终转嫁给全体纳税人)。对于多数补贴政策的制定而言,时空信息比科学信息重要得多。时空信息指分散性的、差异化和不断变化的“地方具体情况”,科学信息是政策制定者脑袋中储藏并具应用潜力的专业知识。即使政策制定者的专业知识无须质疑,也有必要质疑他们充分获取和恰当应用时空信息的能力和意愿。在反思和检讨政策制定时,部门和官员的实践经验与组织能力亦置于被质疑的地位,因为这两个因素与专业知识形成了“素质”的三个核心要素。有理由相信,成功的政策对制定者的素质要求远高于对执行者的素质要求。
  在部门主导地方事务的决策体制下,政策制定者最典型的行为取向就是“一刀切”,因为这样可使其免受时空信息的束缚。因地制宜、因时制宜、群众路线(从群众中来到群众中去)、实事求是都可为之让路。一刀切也是掩饰管理能力不足的理想方法,而且还有助于将自己从烦人的工作量中解脱出来。至于一刀切的代价,有几人真正关注过和在乎过?这些代价虽然巨大且不断增长,但毕竟隐蔽、长远且分散。比如,很少有人这样设问:面对一刀切的政策,怎么可能执行良好?
  补贴决策和管理体制的不良已经发展到相当严重的地步。审计署的审计报告披露了许多腐败、寻租和舞弊的案例。有理由相信,实际情况还要复杂得多。许多内幕和隐情仍不为人知。问题不在于腐败、寻租和舞弊本身,而在于为何我们的决策和管理体制为居心不良者制造了那么多机会。整合补贴太有必要了。
  权力易于腐败,集中和缺乏必要制衡与监管的部门财权与部门事权尤其如此。现行体制下,部门(“条条”)集中了过多的、理应归属基层(“块块”)的财政权力——财务决策(拨款)权和非财务决策(事权)的权力,为部门腐败和寻租创设了巨大空间,并造成严重浪费和决策失败,地方政府统筹规划公共事务的能力几乎被完全架空。
  由参与式分权法则确认的核心改革命题如下:尽快消除部门“切块拨款”体制;各部门全部移交基层和地方事务的决策权;各部门的职责限定于制定最低标准、政策指导和监管,不再插手基层和地方事务的决策制定与执行管理;建设自上而下的参与和监管机制;所有针对基层和地方的转移支付基于透明和公正的公式化分配。

  
  底线法则3:TSA(国库单-账户)和立法机关对资金动用的监控,公款动用处于立法机关的有效监控之下
  授权安排虽然如此重要,但对于确保公款安全并不充分的。这就需要在政府现金管理系统中嵌入如下底线机制:所有公款必须存放于政府开设(持有)在央行的TSA,其他财政账户原则上必须是零余额账户;公款动用与政府银行账户处于立法机关的有效监控之下。
  国库改革(2001年开始全面启动)前,中国实行高度分散化的国库管理体制,导致政府现金余额和银行账户的高度分散化。在缺乏集中性会计记录的情况下①,支出机构通过这些账户自行办理向供应商的支付,核心部门无法实时追踪相关信息来确保对公款的有效监控。高度分散化的体制,特别是政府银行账目的分散化,为许多威胁公款安全的行为提供了大量机会 。
  基于公款安全性、良好现金管理和支持央行货币政策运作的考虑,TSA必须设置于中央银行并由央行负责日常管理。②各级政府通过惟一的TSA来处理公款的流动和管理政府现金余额,将为立法机关和其他核心部门监控公款的安全性提供最大的便利,这在高度分散化的原体制下是无法想象的。不仅如此,TSA安排也为追求更为高端的(绩效)目标“以剩余现金投资为核心的政府现金管理”创造了前提条件。可以合理预期,随着各级政府(尤其是中央政府)TSA上因各种原因闲置的现金余额规模越来越大,绩效导向的现金管理问题将越来越受关注,但在着手推进这项改革之前,仍有许多基础性问题需要解决。
  即使授权和TSA安排是有效的,威胁公款安全的机会仍难以被系统消除。关键问题在于:TSA上现金余额的动用权——极其重要但常被忽略的财政权力,公民究竟可以在多大程度上放心地交给政府行政部门自由裁量?甚至免于定期(向立法机关和公众)披露与报告?
  答案是否定的,除非TSA上的资金动用处于立法机关的有效监控之下。在立法机关缺乏这种能力时,事前的法定授权与最终结果之间的鸿沟将难以填平,而立法机关也不可避免地沦为橡皮图章。
  由该项底线法则引出的核心改革命题如下:取消新《预算法》的“霸王条款”(第五十九条):“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外,未经本级政府财政部门同意,任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”取消无法律依据的财政专户;财政部门与央行每月定期向本级人大报告所有政府银行账户余额与资金流入流出情况;在各级人大中建立可实时追踪全部银行账户及其资金动用的信息系统;定期审计政府银行账户(包括财政专户)的设置与管理情况;央行国库根据财政部门签发的支付令及时办理库款支付;财政部门根据人大授权调度公款和签发支付令;行政部门不得享有公款的支配权(此项权力应归属立法机关);财政部门与央行共同运作剩余现金余额(共同组织招投标)。

  
  (作者为中央财经大学财经研究院院长、教授、博导,中央财经大学政府预算研究中心主任,北京财经研究基地首席专家)

  
  【注释】
  ①中国的支出机构在行政单位会计制度和事业单位会计制度下,自行记录其财政交易和事项(例如工资支付和采购),总预算会计并不记录发生在机构层面的所有财政交易和事项。
  ②TSA设置于央行而不是商业银行的两个主要原因:公款的安全性与支持货币政策运作。中央银行作为垄断货币发行的权力机关,并不对外从事盈利性的贷款和其他商业性金融活动,最有条件确保政府现金存款的安全,而商业银行遭受风险损失的可能性要高得多。此外,通过对TSA现金余额的追踪与监控,中央银行可获得一个强有力的工具来缓冲政府的财政活动引起的过度的银根松紧和货币供应量波动。


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文章来源:人民论坛5月上
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