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石佑启:我国行政体制改革法治化研究

更新时间:2015-05-06 23:58:37
作者: 石佑启  

   【摘要】法治化是行政体制改革的本质要求与路径选择,必须在法治的框架内设计和实施改革,充分发挥法治对改革的引领、促进和保障作用。行政体制改革的法治化应包括行政体制改革权的法治化和行政体制改革内容的法治化。推进行政体制改革的法治化必须善用法治思维与法治方式;必须处理好改革与立法的关系,促进二者的互动共进;必须以公开透明和民主参与的方式推进改革,使改革具有深厚的社会基础和强大的力量支持。

   【关键词】行政体制改革;法治化;求证

  

   改革与法治是决定当代中国命运的两个最为重要的主题。深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求,是全面深化改革的突破口。改革开放以来,我国不断推进行政体制改革并取得了重大进展。但随着改革开放的深入推进和经济社会的快速发展,我国行政体制改革面临着许多新的挑战,与完善社会主义市场经济体制、建设法治中国、实现国家治理现代化的要求相比,还存在很大差距,需要切实转变改革的方式,科学选择改革的路径,走法治改革之路,以法治思维和法治方式推进改革,以法治的理性和权威性来保障改革的连续性、稳定性,使改革达到预期的目标。

  

   一、行政体制改革法治化的必要性分析

   我国的改革已步入攻坚期和深水区,涉及若干利益上和体制上的深层次问题和矛盾,必须对“摸着石头过河”为主的改革思路、“政策推进型”的改革路径、“政府自我革命”的改革模式予以调整和转型,推进行政体制改革步入法治化轨道,以法治来凝聚改革共识,以法治引领和规范改革行为,以法治降低改革的成本和风险,以法治巩固改革成果。具体来说:

   (一)是消除行政体制改革中人治因素影响的必然选择

   进行政治与行政体制改革,必须处理好“人治与法治的关系”。人治与法治是两种不同的治国方式,人治强调的是个人的意志和权威,是将个人的意志凌驾于法律之上,国家的一切大事皆由个人或少数人按照自己的主观意志来决定的治国方式;法治强调的是法律至上,强调法律的权威,要求依照公平、正义的法律来治理国家。人治会导致权力恶性膨胀,异化为社会公害。我国为实现依法治国、建设社会主义法治国家进行了艰辛探索,1978年,党的十一届三中全会总结我国民主法制建设正反两方面经验,特别是吸取“文化大革命”中法制遭到严重破坏的沉痛教训,提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的重大方针。邓小平同志指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[1]“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”[2]1992年邓小平同志在南行讲话中再次强调,治理国家“还是要靠法制,搞法制靠得住些”。1997年9月,党的十五大郑重提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的重大战略任务。1999年3月,“依法治国”的基本方略和奋斗目标被庄严地写入宪法,形成现行宪法第五条的规定,即中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。2007年10月,党的十七大报告以科学发展观为统领,将深入落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。2012年11月,党的十八大报告提出:“法治是治国理政的基本方式。”强调“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”,并提出“全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家”,到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时,“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”。十八届三中全会又明确提出了建设法治中国的战略目标。可以说,我国建设社会主义法治国家,是现实的需要,是历史的必然。行政体制改革的法治化,既是这个大背景下的必然选择,也是法治国家建设中的有机组成部分。通过走法治化的道路,可以有效地消除行政体制改革中人治因素的影响,增强行政体制改革的稳定性、系统性和协调性。

   (二)是调节行政体制改革中各种利益关系的有效举措

   行政体制改革的核心对各种权力及其利益格局的重新调整,改革的过程实际上是利益关系重新协调的过程。利益是人们交往的纽带,所有社会矛盾和社会冲突的根源均存在于人们的利益关系之中。2013年3月17日,李克强总理回答记者提问时说:“改革要触动固有的利益格局。现在触动利益往往比触及灵魂还难。但是,再深的水我们也得趟,因为别无选择,它关乎国家的命运,民族的前途。”[3]利益关系调整得好,就会使改革健康有效地进行下去;利益关系调整不好,改革就会受阻、中断甚至无功而返。有学者认为,“改革进程中的主要难题,不在于表面上的‘体制摩擦’,而在于这种摩擦背后的‘利益摩擦’。因此,对‘改革战略’的思考,应着眼于如何尽可能妥善地解决改革过程中发生的各种利益矛盾。艰巨的任务,必须要通过法律来完成,因为法律在调整利益诸手段中处于首要地位”。[4]法律是利益关系的调节器,协调与平衡各种利益冲突是其重要功能,法律在对利益关系的协调中,展现其生命力和存在的价值。“法律之所以存在,因为人们继续不断地评估和重新评估利益,因为他们希望利益调和,因为他们希望保障他们本身的利益和承认尊重他人利益的正当。这种相互的权利义务观念是建设政治社会的基石。”[5]法律的制定过程就是一个充分的利益博弈过程,是分配和调节利益的过程;法律的实施过程就是一个实现公平正义的过程。“法律自身代表着一种公正、客观、平衡的精神,在多元的社会利益矛盾和冲突中保持一种中立的品质,并创造出一个公平的世界。”[6]对于社会转型、体制转轨、价值取向多元,利益高度分化的当下中国来讲,没有什么比法治更能够凝聚人们的共识。遵循法治原则和精神,对各种类型的利益冲突做出妥当协调,事关改革成败。

   (三)是实现改革总目标的客观要求

   党的十八届三中全会决议明确提出了全面深化改革的总目标,即完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。在新的历史起点上推动实现这一总目标,是深化行政体制改革的重要任务。国家治理体系和治理能力,是一个国家制度和制度执行力的集中体现。十八届三中全会决议要求,到2020年,在重点领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。2014年2月17日,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话强调:“今天,摆在我们面前的一项重大历史任务,就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”2008年中共中央、国务院印发的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出,加强依法行政和制度建设,坚持用制度管权、管事、管人。这些都明确了制度建设的重要地位和紧迫任务。加强法制建设,是完善和发展中国特色社会主义制度的基本内容;法治是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求,要发挥法治在完善国家治理体系和提升国家治理能力中的根本性作用,推进国家治理进入良法善治的轨道。“正义的目标应当通过合法方式实现。”[7]如果不通过合法的方式,不受法律的约束,改革就会扭曲异化,背离改革初衷。十八届三中全会还提出,必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。可见,应紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,依法深化行政体制改革,大力加强法治政府建设,构建科学完善的行政管理的体制、机制与制度,并以此为切入点推动国家政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各个方面体制机制和制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化、法治化。

  

   二、行政体制改革法治化的内涵探究

   行政体制改革法治化是一项系统工程,涉及的范围很广,首先应审视的是行政体制改革权本身的法治化,这是容易被人们所忽视的问题,只有将行政体制改革的主体与对象区分开来,将行政体制改革权纳入法治轨道,才有助于解决“政府自我革命”的难题,并在此基础上,探讨行政体制改革的对象或内容的法治化,主要包括政府职能的法治化、行政组织与编制的法治化、行政权的配置及其运行的法治化。

   (一)行政体制改革权的法治化

   行政体制改革权是关于行政改革的权力。有学者认为,行政改革权指国家立法机关和行政机关依法享有的重新界定配置行政权、调整行政组织结构和规模以及完善公务员制度的权力。[8]笔者认为,行政体制改革权由行政体制改革的设定权和行政体制改革的执行权构成。实现行政体制改革权的法治化,必须做到:

   1.行政体制改革权设定的法治化。行政体制改革权属于国家权力范畴,其设定主体只能是国家权力机关,应遵循法律保留原则,即应由国家权力机关通过宪法和法律的形式设定,不能由国家行政机关自行设定。如果不区分行政体制改革的设定权与行政体制改革的执行权,不明确行政体制改革设定权的归属,由政府既行使行政体制改革的设定权,又行使行政体制改革的执行权,就无法摆脱“政府同时扮演着改革主体与改革对象双重角色”的窘境。从目前我国的情况来看,行政改革权的设定主体并不是单一的,而是多元的。不仅全国各级人大及其常委会有行政改革权的设定权,而且国务院及其部委和一些地方人民政府也享有此种权力。形成这种局面的原因是多方面的,但主要是由我国有关行政改革权的立法滞后,无法满足现实需要,从而给行政机关自行设定一定范围的行政改革权留下了空间。在行政体制改革过程中,立法机关没有制定相关的法律对行政改革权进行界定、划分及确定其归属。因而,行政机关行使行政改革权缺乏必要的法律依据和法律授权,常处于失控和无序的状态。“我们现在面临的问题似乎更多的是行政机关在设定组织、编制、结构、聘任公务人员、配置行政权力等方面的无序状态。历次改革中,行政部门往往未经法律授权以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力,造成改革的混乱。这显然是由于行政改革权没有依法设置造成的。改变这种局面最有效的方法是用法治原则来建立秩序、减少混乱。”[9]即使为适应急剧的社会转型和改革的需要由行政机关设定行政改革,也应有法律授权或者由有权机关的明确授权,以解决行政体制改革的权限不足问题,使得那些于法无据、甚至不符合现行法律规定的改革措施获得合法性。行政体制改革权的法治化要求行政体制改革要从“依法”或“依授权”开始,并要将改革的成果“入法”,即要通过修法或立法来巩固改革成果,防止改革反弹。

2.行政体制改革权运行程序的法治化。我国的行政体制改革,应当超越政策型推进型的改革模式,建构法律推进型的改革模式,实现行政改革权运行程序的法治化。这有助于最大限度地保障行政体制改革权运行的权威性和合理性,如果缺乏法定程序保障,行政体制改革权就无法正常有效地运行。在行政改革权运行程序方面,西方国家有一套比较成熟的做法,大致可分为四步:一是通过立法成立一个改革研究委员会,行使改革设计权。该委员会的性质一般为非官方组织,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学评论》2014年第6期
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