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程迈:民主的边界

——德国《基本法》政党取缔条款研究

更新时间:2015-04-28 23:00:50
作者: 程迈  
政府通过该抽象原则在法律上获得了更大的取缔权力。虽然该法在最高法院内部成立了“保卫共和国法庭”,被取缔的政党可以针对行政机关的取缔决定在该法庭提出起诉,从理论上看,政党在个人结社权利之外进一步从法治国家原则中获得了更大的保护,[17]但是魏玛共和国法官群体的威权保守倾向使得该规定的运作并不理想。

   《基本法》痛定思痛,抛弃了魏玛宪法的价值中立主义,对政党的宗旨和行为,以符合“自由民主的基本秩序”为标准规定了实质性的限制,但整部《基本法》对“自由民主的基本秩序”没有进行定义。抛开用语上的不同,政党取缔条款实际上是将《保卫共和国法》的保卫共和国原则上升到宪法层面,将“保卫共和国”替换成“保卫自由民主的基本秩序”。此外,此前的政党取缔制度只针对政党的选举活动,对政党宗旨出于价值中立原则的考虑,宪法都没有规定直接的限制。在《魏玛宪法》下,如果某一政党实质上秉持着反对共和政体的宗旨,但是采取的却是宪法框架内的合法权力争夺形式,《魏玛宪法》从法理上说对这样的政党是无能为力的。这或许也可以解释,为什么经过早期的暴力活动后,纳粹和德国共产党都基本回到了和平夺权的道路上来。《基本法》的制定者认为这正是魏玛共和国自取灭亡的一个重要原因,因此,如今的政党取缔条款不仅限制政党的活动,更限制其宗旨。

   (四)政党取缔权力运作的结果

   在《基本法》以前的政党取缔实践中,议员不会因为其出身的政党被取缔而受到株连,其席位可以被保留。《基本法》政党取缔条款虽然没有对该问题做出规定,但是联邦宪法法院判例和其后的选举法都规定,政党一旦被取缔,从该党候选人名单中当选的联邦或州议会的议员,其席位将自动丧失;[18]该党的财产将被充公;[19]不得再成立替代性组织;[20]任何个人在政党违宪判决做出后,试图继续维持该政党存在的话,也将面临刑事法律的制裁。[21]这样,从行为到宗旨、从个人到组织、从政府外到政府内,政党取缔条款的适用对那些被宣布为违宪的政党,将进行一种斩草除根般的毁灭性打击。

   虽然相对魏玛共和国及其以前的政党取缔实践,《基本法》将政党取缔的权力从行政机关转移到了司法机关手中,相对于依然可以被行政机关取缔的其它社团来看,政党似乎从法治国家和分权原则中获得了更多保护。而且,将取缔权力交到在形式上具有政治超然性的法院的手中,从理论上说可以防止取缔权力被政治滥用。但是,当“违宪政党”“违宪的政治宗旨”这些概念现在可以正式进入宪法层面时,如果说在以前的政治过程中,对某种政治观点或团体贴上“政治错误”标签的行为还会因为宪法的价值中立和思想自由的要求而有所忌惮,现在这种行为却可以通过“宪法危害性”的标签光明正大地进行。《基本法》努力要恢复被纳粹破坏的“自由民主的基本秩序”,这意味着包括个人结社权在内的各种基本权利需要得到相对于《魏玛宪法》更强的保护。在这种更强的保护压力下,在《基本法》承认了政党对“自由民主的基本秩序”的积极作用时,联邦宪法法院在运用政党取缔权力时却恰恰要扮演限制基本权利和政党自由的角色。如何以民主的保卫者面目来行使在德国历史上久已存在的限制民主的权力,这种尴尬的局面正是自卫民主理论自相矛盾之处在政党取缔条款上的表现。

   因此,政党取缔条款在实践中是否实现了保障德国民主健康重建的任务、自卫民主理论自身的矛盾对这种实践带了多少影响等,对于这些问题,本文接下来将围绕着联邦宪法法院做出的三份政党取缔判决进行实证分析和理论讨论。

  

   二、《基本法》实践初期的政党取缔实践及其评论

   西德成立后不到十年的时间里,联邦宪法法院就行使了两次政党取缔权力,从理论和实践上对政党取缔条款进行了一定程度的展开。当时西德的政党法、选举法等法律规定还未制定或尚不完善,这两个取缔判决以判例的形式将与政党取缔有关的重要制度固定下来,后来的立法基本上是在这一框架内完成,其重要性不言而喻。

   (一)SRP判决:对纳粹思想与组织违宪性的确认

   二战结束后、《基本法》实施以前,占领军政府做出了取缔纳粹的决定。《基本法》实施以后,许多纳粹遗老遗少和一些不认同《基本法》秩序的西德人通过社会主义帝国党(Die Sozialistische Reichspartei,SRP)进行了重组,联邦政府很快就对其提出了取缔申请。联邦政府提出了SRP与纳粹在宗旨、组织和成员构成上具有相似性的大量证据,基于这些证据,1952年联邦宪法法院做出了取缔SRP的判决,认定SRP蔑视《基本法》秩序,反对《基本法》规定的多党制原则,内部组织原则不民主,其纲领、活动和形象与纳粹有着非常紧密的继承关系,因此满足了政党取缔条款的标准,属于违宪政党。[22]法院还特别提及,按照《基本法》的标准,纳粹的违宪性是毫无疑义的,[23]从这一点上来看,至少在法院的眼中,纳粹代表的意识形态、组织形式和活动是违宪的,这种宪法上的危害性投射到战后西德的民主秩序中就表现为政治上的不正确,两者起到了相互加强的作用。

   由于当时的SRP还处于组建和初期扩张阶段,加上占领军政府对纳粹长期以来的高压态势,很难说SRP已经开始从事了什么实质性的危害《基本法》秩序的活动。因此,在政党取缔条款规定政党违宪的标准是政党宗旨或党员行为对《基本法》秩序造成危害的情况下,在与纳粹的组织相似性与人员构成的重叠之外,法院更多地是基于SRP的政党宗旨做出判决。可是SRP的党章本身含糊不清,法院只能更多地利用SRP重要党员的言论作为证明该党活动宗旨的证据。例如SRP党员对西德国旗的侮辱性用语、[24]对当时重要的西德领导人的不敬言论。[25]法院明确指出,SRP的这些种批评已经超出了反对派可以行使的批评权的界线。[26]

   此外,判决书中不断提及SRP的内部组织原则的非民主性,但是对政党内部组织民主性要求是《基本法》第21条第1款而非第2款的规定,更多地是考虑对普通党员的保护,从宪法规定的原意上看,并不是政党违宪的构成要件。但法院在判决中却将第21条的这两项相互之间并无直接联系的规定联接起来,称如果某一个政党的内部组织形式的不民主性达到一定程度的话,人们就可以认为该政党将会将这种不民主的内部秩序渗透到整个国家结构中去,因此该政党是危害自由民主的基本秩序的。[27]这种打通第21条两项规定的推论虽然有些牵强,但是却对其后政党法规定的政党内部组织原则提供了基本框架。在此框架下,合宪政党需要履行建立内部民主决策机制的义务。

   (二)KPD判决:两种意识形态之争

   在提出SRP取缔申请后的大约半年时间,联邦政府又对德国共产党(Kommunistische Partei Deustschlands,KPD)提出了取缔申请。因为本案意义重大,直到1956年法院才以一份长达307页的判决书做出了取缔决定。判决书主要讨论了三个问题:马列主义与《基本法》的关系,KPD的两德统一主张对《基本法》的影响和KPD在西德民主政治中的实际作用。

   联邦政府指控KPD以马列主义作为自己的政治纲领,鼓动人民通过暴力革命推翻《基本法》;[28]KPD主张,马列主义只是一种政治学说,由法院来判断一种有着悠久历史的政治学说是不合适的。[29]而且马列主义已经有了超过百年的历史,远早于《基本法》出现,已经成为了许多国家的宪法原则,因此不可能成为《基本法》规定的具有宪法危害性的政治主张,相反应得到《基本法》第5条对思想自由的保护。[30]法院判定,对于某种学说,人们可以自由地研究和交流,但是如果某个政党利用该学说来从事实际的政治活动,那么该学说的内容在判定某政党的宪法危害性时将具有证据价值,法院也有权进行判断。[31]在对马列主义进行全面分析后,法院指出,马列主义并没有对共产主义社会的具体制度安排做出明确规定,因此法院无从判断共产主义社会与自由民主的基本秩序之间的关系,起决定作用的将是从资本主义社会向共产主义社会过渡时、不可避免的无产阶级暴力革命以及随之而来的无产阶级专政这一阶段。[32]法院认为,将生产资料完全收归国有、高度集中的权力体系和对过去的剥削阶级的无情镇压,无产阶级专政的这些国家制度设想与《基本法》的价值体系是完全格格不入的。

   虽然马列主义认为自己主张的劳动人民的民主是真正的民主,但是法院认为,民主应当与自由法治结合起来才能称其为民主,否则纳粹所称的“民主”也可以被称为民主。[33]法院认为,历史唯物主义从假定唯一正确且确定的历史发展规律出发,认为所有的政治主张都应来自于无产阶级的先锋队共产党,国家的权力体系因此要紧紧围绕着共产党的领导展开;[34]而《基本法》规定的自由民主制度拒绝承认人类的历史发展将决定于某种从知识上可以承认的终极目标,人类共同体做出的决定也不会因此就受到规定。任何特定条件下的人类共同体以及该人类共同体中的任何组成部分,都应当可以自由地做出自己的决定并平等地参与到整个决策过程中来。在这种开放的政治过程中,少数人的意见应当始终被倾听,始终处于变动中的多数人应当将自己决定的理由告诉整个人民,尤其是持反对意见的少数人。[35]因此,无产阶级专政下的民主与自由民主的基本秩序存在着不可调和的矛盾。

   KPD或许也意识到了马列主义与《基本法》的内在价值冲突,因此它提出,进行无产阶级革命只是其远景目标,其近景目标是实现两德的统一,在两德统一前,KPD不会也没有条件进行无产阶级革命。[36]法院随之对KPD的两德统一纲领进行了分析并判定,KPD主张的两德统一只不过是其无产阶级革命理论的具体化运用。KPD并不是支持任何意义上的两德统一,相反,它积极推动的是以东德从而最终是以苏联的国家制度为蓝本的两德统一,[37]后者与《基本法》的价值体系也是存在很大抵触的。法院认为,《基本法》最重要的任务是建立并巩固自由民主的基本秩序,两德统一应当以该基本秩序能够得到发展作为前提,不能为了统一就牺牲该秩序。[38]因此,法院认为,KPD的这种以东德制度为蓝本的两德统一近景目标,对《基本法》同样具有危害。

   最后,针对KPD在西德民主政治中的具体活动,法院指出,KPD对西德的民主政治表现出极大的蔑视,不尊重西德的立法,在其政治宣传中始终将阿登纳政府斥为西方国家的傀儡,这种侮辱甚至及于联邦宪法法院。[39]KPD对西德政坛上的其它政党也表现出极度的排斥态度,认为只有自己的政治主张才是绝对正确的。法院指出,西德政府是经由人民民主选举并进行了周期性的再自由选举,它是合法的,[40]对于该政府,参与人民意志形成的政党应当对其保持一定程度的尊重,[41]而且考虑到没有一个政党可以垄断正确的政治知识,只有代表不同政治观点的各种政党平等地参与到人民意志的形成过程中来时,人民意志的形成才是完整的。[42]KPD的这些行为因此都是与《基本法》的价值体系相抵触的。此外,KPD没有将自己的活动限于议会活动领域,而是进一步扩大到在议会外的各种活动。[43]法院认为这同样表现出KPD对议会制的轻蔑。多党制是议会制的前提,议会制是多党制的必然结论,[44]结合KPD对其它政党的排斥态度,KPD必将同时损害《基本法》的这两项基本原则。

   值得注意的是,该判决书的重点在于描述马列主义与《基本法》价值体系的冲突,至于马列主义本身的规范逻辑的正确性以及其对一些事实的判断是否准确,法院几乎没有涉及,甚至承认或借用了前者的一些概念,如法院认为,人不能因为他的阶级属性就决定他的思想和行为。[45]换言之,即使在自由民主的基本秩序中,阶级属性这一马列主义核心概念描述的现象也是的确存在的。至少从表面上看,法院承认了两种理论的规范逻辑上的正确性。

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文章来源:《德国研究》2014年第4期
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