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任中平:民主与法治:权力进笼的制度路径

更新时间:2015-04-19 09:07:55
作者: 任中平 (进入专栏)  

   第三,以政党为中心整合各种反腐败资源,充分发挥国家政权体系以及社会力量在反腐败斗争中的作用。惩治和预防腐败体系的构建虽然要以政党为中心,各级党委以及纪委也要发挥主导作用,但惩治和预防腐败的工作必须依靠国家政权以及全社会的力量来进行。在惩治和预防腐败的进程中,国家与社会将扮演越来越重要的角色,发挥越来越关键的作用。所以,必须要强化人民代表大会对财政预算的监督作用,加强审计机关在反腐败工作中的独立性和权威性,大力减少和下放行政审批事项,实行简政放权。同时,还要重视发挥各种社会组织和公民团体对公共权力的制约力。在市场经济和民主法治建设的推动下,社会力量也日益成熟,广泛的大众参与以及蓬勃发展的社会组织和社会公共空间,已日益成为预防腐败的重要社会基础和监督力量。从世界各国的经验来看,惩治和预防腐败是一项系统工程,需要多方参与、多面监控、多元治理[24]。因而,反腐败斗争应当坚持以各级党委及纪委为主导,既要充分发挥体制内各种组织资源的作用,但同时也要有效发挥体制外众多社会力量的作用,让社会和公众来参与反腐败。这样,反腐败斗争才能具有坚实的社会基础,从而实现其可持续性。

   关于权力进笼的民主路径和实施策略,主要在于以下两个方面。

   第一,建立科学合理的权力结构,解决权力过分集中且缺乏制约的问题。制度反腐的核心就是通过权力结构的改革,建立科学合理的权力结构,使权力不能过分集中于个别领导者之手,从而建立起行之有效的分权制衡制度。党的十八大报告明确提出,要健全权力运行制约和监督体系,确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力;要完善党的代表大会制度,落实和完善党的代表大会代表任期制,试行乡镇党代会年会制,深化县(市、区)党代会常任制试点[22]。可见,建立健全权力结构和运行机制的问题,既涉及国家政治建设领域,也涉及执政党自身建设领域。近些年来各地进行的党代会常任制试点,对于理顺党内的权力授受关系、完善党代表大会制度并充分发挥其功能,从而限制少数人领导者尤其是"一把手"权力过大的问题,建立健全科学的权力结构和运行机制,具有十分重要的意义。党代会常任制是实现党内民主的一项根本性制度设计,其实质在于保证党员和党代表的主体地位,保证党代会切实有效地成为党的最高决策机关和最高监督机关,提高党内决策民主化、科学化水平,增强党内民主监督的成效,从而推进党内民主建设。过去有些地方在试点探索中还出台了一些具体的制度规定,要求党政正职不具体管人事、财务、审批、执法等事项,由班子其他成员协助正职分管,以打破权力的垄断和集中。这实际上进一步明确规范了"一把手"的权限以及领导班子内部权力结构和运行机制,无疑有利于限制"一把手"的权力,克服"一把手"权力过分集中的现象[25],对于从权力结构上解决目前领导体制中由于权力过分集中而导致权力腐败的问题,具有非常重要的意义和价值。

   第二,在选用干部工作中引入竞争机制,努力扩大党内民主和人民民主。无数事实表明,实际上的官员任命制,是腐败产生的一个重要原因。这就必须大力改革现有的选人用人体制,在选用干部问题上引入公开、公平的竞争机制,扩大广大党员和群众的民主参与,这样才能从根本上清除用人腐败滋生蔓延的制度空间。党的十八大报告明确提出,要完善党内选举制度,规范差额提名、差额选举,形成充分体现选举人意志的程序和环境;要全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针,扩大干部工作民主,提高民主质量,完善竞争性选拔干部方式,提高选人用人公信度[22]。这就是要求从根本上改变过去那种在用人问题上个别人说了算、任命制或者变相任命制的严重弊端。实际上,近些年来各地在"公推公选""公推直选"领导干部的改革实践中已经创造了许多丰富的经验,对于防止用人腐败,有着十分重要的意义,值得认真总结研究。对于各地基层民主实践中存在的这样那样的问题和不足,应当允许在实践中不断克服和完善,而不应该简单叫停;对于实践中积累的较为成熟的经验,则应当充分肯定,并及时提升其制度化水平,加以推广应用。至少我们应当在党内先行先试,然后再有序推进。目前,可以在总结实践经验的基础上,继续扩大村和乡镇两级的党内竞争性选举,待时机成熟时可以考虑向上延伸至县一级。而在县以上各级党的委员会选举中,也应逐步扩大差额的比例。同时,还要切实加强用人问题上的责任追究。十八届中央纪委第五次全会提出今后要实行"双查"制度,既要追究主体责任、监督责任,同时又要严肃追究领导责任[26]。就是要通过建立倒逼机制,把那些提拔任用腐败分子的高级领导干部拉下马,让他们失去利用权力结党营私、徇私舞弊的机会和条件。这对我国政治体制改革具有非常重要的意义。这次会议释放出来的重要信号就是,通过反腐败逐渐完善我国的民主政治制度,通过追究领导干部的责任,真正实现标本兼治。这是我国反腐败的历史转折点,同时也是我国政治体制改革的良好契机[27]。我们一定要抓住这一难得的契机和机遇,下大气力革除我们领导体制中权力结构和选用干部体制上的弊端,切实把权力关进制度的笼子里,从根本上治理权力腐败。

  

   参考文献:

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   (《探索》2015年第2期发表)

  

  

  


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