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任中平:民主与法治:权力进笼的制度路径

更新时间:2015-04-19 09:07:55
作者: 任中平 (进入专栏)  
想尽种种酷刑来对付贪官污吏,成为我国两千多年封建社会中杀戮贪官最多的皇帝。有学者估算,在朱元璋当政的31年中,大约有10万到15万贪官人头落地。当时,全国13个省从府到县的官员很少能够做到满任,大部分都被杀掉了。同时,他还加强了立法工作,针对官员的贪污腐败,建立了一套由《明律》《大诰》《铁榜》以及律文以外的一些诏令、单行科条组成的严密法律体系。此外,还设立了专门机构,建立了一整套监察制度,强化对官员的监督。然而,尽管明代监察制度之完备,人员之庞大,权力之威重,作用之巨大,堪称中国历史之最,但随着时间的推移,朱元璋发动的这场"重典反腐"斗争便难以继续推进,起初的威慑作用大大削弱,而且随着既得利益阶层的增多,反对者或明或暗地予以抵制,最后只好不了了之。对此,朱元璋只有无奈地哀叹,"我欲除贪赃官吏,却奈何朝杀而暮犯"[10]。

   清朝嘉庆皇帝亲政之初便开始强力反腐,他原以为只要杀掉大贪官和珅,清除其党羽,再掀起一个惩贪高潮,腐败的势头就会应声而止。可是事与愿违,虽然杀了和珅,同时在11个全国总督当中,有6个被他撤换,然而,反腐高潮过后,腐败势头并未受到遏制。于是,嘉庆皇帝决心继续加大"新政"力度,对贪官发现一个就撤换一个,绝不手软。从嘉庆七年到嘉庆十年,几乎每个月都有重要的人事调整。全国的省部级高官,都被轮换了个遍。可是腐败的势头,仍然没有丝毫减弱。各地基层政府的财政亏空,仍然越来越多。当"新政"推行到末尾时,当初推行的一系列政策被证明对扭转大清王朝的现状并无多大作用,这时嘉庆皇帝开始不断地自我怀疑,接着发生的"洪亮吉事件"更让他惶恐不已。他认为,如果按照"新政"之路走下去,最终的结果势必是洪亮吉这样的"全盘否定派"得势,大清王朝必然走上一条不归路。至此,洪亮吉案的发生,实际上标志着"嘉庆新政"的终结。

   明太祖朱元璋、清朝嘉庆皇帝都曾强力推行的反腐败斗争之所以失败,可从以下两个方面究其根本原因。先从制度根源来分析。由于封建社会实行专制统治,政治权力高度集中,又缺乏对权力的有效制约,造成遍地皆是的腐败机会。一切法律和制度都必须围绕巩固皇权而设定,各项监察制度也是如此。最高的决定权操纵在皇帝手中。监察官们如果得不到皇帝的支持,还不可避免地遭到特权集团的疯狂抵抗,最终落得悲惨下场。这充分反映出如果以"人治"治天下,那么,就算是有再完美的制度也无济于事[11]。历史经验深刻表明:"徒法不能以自行。"如果没有民主,就不可能有真正的法治,因为在法律之上,始终有一个更高的专制权威。这样的所谓法制终归还是难以限制和制约权力的腐败。再从利益层面上分析。专制制度的本质本来就是为少数人服务,统治者虽然想通过反腐败防止权力滥用,但出发点却建立在敌视公众、远离公众的基础上,反腐败只能通过体制内进行。由于缺失了公众监督,体制内官员通常因切身利益官官相护,反腐败自然失去了坚实的社会基础。即使政治上层强力反腐,中下层也会"歪和尚念经",扭曲变样,最后不了了之[12]。正因为如此,封建王朝不可能逃脱因腐败而最终覆灭的历史命运。

   众所周知,中国共产党人早在建立新中国之前,就对政权始兴终亡这一历史周期律问题有着深入的思考和认识。毛泽东1945年在延安就曾充满信心地表示:我们已经找到了新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息[13]149。新中国成立后,毛泽东曾多次发动和领导了群众性的反腐败运动,多次尝试过"大民主"实践,但其结果却是走向了民主的反面,以致发生"文化大革命"那样重大的政治错误。现在看来,由于种种历史的和时代的局限,毛泽东当时所理解的民主仍然存在明显的误区和欠缺。他主要不是把民主理解为一种目的和制度,而更多地是把民主看作手段和方法;他并不认为民主和法治是不可分离的,往往离开法治讲民主,这样一来民主就演变为群众性的政治运动[14]。这一段历史事实深刻表明:以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体并没有能够很好地解决历史周期律问题,只是提出这个命题并给出了半个答案,即"民主",而且实际上并没有切实践行民主。针对以往的沉痛历史教训,邓小平强调指出:"民主和法制,这两个方面都应该加强,过去我们都不足。""民主要坚持下去,法制要坚持下去。这好像两只手,任何一只削弱都不行。"[6]189所以说,以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体为解决这个历史难题,给出了另一半答案,即"法制",并为民主法制建设付出了巨大努力,作出了历史性贡献。后来,以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体,以及以胡锦涛为总书记的党中央进一步把"法制"上升到"法治"的高度,明确提出:依法治国,建设社会主义法治国家;依法治国,首先要依宪治国,依法执政,首先要依宪执政。党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央,高瞻远瞩,深谋远虑,以对历史和人民高度负责的精神,再次提出历史周期律问题,警示全党全国,切实研究解决这一难题[15]。十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对加强社会主义民主政治建设和推进法治中国建设提出了明确要求。接着十八届四中全会又通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出全面推进依法治国的决策部署,明确了建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总目标。而为实现这个总目标,必须坚持中国共产党的领导,坚持人民主体地位,坚持法律面前人人平等,坚持依法治国和以德治国相结合,坚持从中国实际出发。可见,长达半个多世纪以来,中国共产党人为了解决历史周期律问题而进行的长期实践充分表明:民主只有与法治相结合,才是跳出历史周期律支配、实现国家社会长治久安的必由之路。

   同时,学术界关于反腐败斗争的理论研究也充分表明:任何一种社会治理手段都不是万能的;反腐的治本之策,不仅要靠法治,而且也要靠民主,两者必须有机结合,才能达到驯服权力的目的。这主要是因为:一方面,仅用法治的手段并不能够解决腐败问题。在现实生活中,民主是法治的出发点和落脚点。离开人民的主体地位和根本利益,法治就成了无水之源和无本之木,民主的萎缩必然导致人治乃至专制统治。只有建立在高度民主基础上的法治,才是良法善治。正是在这个意义上,可以说法治打造制约权力的笼子,而民主不仅决定了笼子的硬度和强度,而且决定了笼子的钥匙掌控在谁的手中[16]。另一方面,仅用民主的方式也无法解决腐败问题,民主也并不是解决一切问题的"万能钥匙"。法治是民主政治的内在要素和根本保障,如果离开了法治、依宪治国、依宪执政和个人的权利保障,民主独立发展的结果很可能是集权主义的暴政[17]。对于这一点,托克维尔早在一个半世纪以前就已有深刻的认识,他认为,法国大革命时"民主革命在社会的实体内发生了,但在法律、思想、民情和道德方面没有发生为使这场革命变得有益而不可缺少的相应变化。因此,我们虽然有了民主,但是缺乏可以减轻它的弊端和发扬它的固有长处的东西;我们只看到它带来的害处,而未得到它可以提供的好处"[18]9。离开了法治的引领和规范,往往会使民主扭曲乃至走向极权政治。所以说,仅靠民主也无法解决腐败问题,因为民主一旦离开了法治,那绝不是现代意义上的民主政治,而只能导致无政府主义、民粹主义和多数人的暴政。

   由此看来,无论是我国历史上以及新中国成立以来反腐败斗争的经验教训,还是学术界关于反腐败斗争的理论研究都充分表明:民主与法治的关系是相互依赖、相辅相成的,如鸟之两翼、车之两轮,缺一不可。因而,我们在全面深化改革和推进依法治国的进程中,在当前正在深入开展的反腐败斗争中,必须把民主与法治有机结合起来,整体推进。由此不难理解,党的十八届四中全会在强调依法治国的同时,又特别要求"坚持人民的主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉,人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点"[19]。因此,只有把民主与法治有机结合起来,这样才能顺利推进全面深化改革和依法治国的发展进程,才能真正把权力关进制度的笼子,从根本上取得反腐败斗争的决定性胜利。

  

   3权力进笼的法治、民主路径及其实施策略

  

   从当前国家治理现代化的紧迫需要而言,侧重点是全面推进社会主义法治建设,然而民主政治建设也必须同时跟进,使法治和民主建设协调发展。

   关于权力进笼的法治路径和实施策略,主要在于以下三个方面。

   第一,实现反腐败战略的重大转变,即从运动式反腐转向法治化反腐,从治标转向治本。

   党的十八大以来,我们的反腐败斗争主要是靠纪委的力量在推进。这种反腐方式是以纪委为主导,靠领导者和领导集体的强力推动,运动式反腐的色彩仍然比较明显。运动式反腐固然有自身独特的优势,即资源整合迅速、执行效率较高、短期效果明显,但从国家社会长治久安的角度看,它也存在很大的局限性:着重于治标而迟滞治本,没有从根源上解决腐败问题;带有很强的个性化色彩,不利于形成良好的法治环境。因此,从运动式反腐转向法治化反腐,从治标转向治本,这是反腐败斗争发展的必然要求。所谓法治化反腐,从根本上说,就是要依法反腐。要把反腐败斗争放在依法治国的大背景下来谋划和推进,坚持用法治思维和法治方式反腐败,在反腐败斗争的战略上实现由运动式反腐向法治化反腐的转换。具体地说,就是要坚持在党的领导下、在法律的框架里进行反腐,理顺纪检机关和司法机关之间的关系,实现党纪和国法的有效衔接。为此,必须全面推进社会主义法治建设,按照十八届四中全会精神,"必须以规范和约束公权力为重点,加大监督力度,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为"[19]。2015年2月2日,习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上再次强调:党领导人民制定宪法法律,党领导人民实施宪法法律,党自身必须在宪法法律范围内活动。每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律,不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌[20]。这就为当前的反腐败斗争指明了发展方向和前进道路。

   第二,加强反腐败制度体系建设,构建"不敢腐、不能腐、不想腐"的有效机制。其中最为关键的是要形成"不能腐"的有效机制。这是因为,"不敢腐""不想腐"主要强调的是官员的主观心态,因而也是靠不住的。"不能腐"是从制度设计上来杜绝一切以权谋私的可乘之机,真正把权力关进制度的笼子。制度反腐才是治本之策,目前的当务之急是要加强反腐败的制度体系建设。俞可平最近提出反腐败应建立一环扣一环的制度体系,这个闭环主要有六个环节:首先是授权,就是要把权力给予素质比较高、群众信得过的官员;第二是限权,即进行必要的分权限制;第三是建构责任体制,有权力而不承担责任是违背政治学公理的;第四是权力透明化,权力要在阳光下运行;第五是加强监督,特别是要强化公共权力之外的社会监督、民众监督、舆论监督;第六是加大对腐败官员的惩罚力度。并认为在这六个环节中,授权与限权是最为关键的[21]。在笔者看来,监督也应当是关键一环,这是保障权力正常运行的关键。党的十八大报告提出,"加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行"[22]。而在各种监督制度中,实行官员财产公示制度对预防和惩治腐败具有特殊的重要作用,因而被称为"阳光法案"或"终端反腐",这是当今世界各国广泛采用并且行之有效的反腐败手段。截至2010年底,在世界银行数据库中的176个国家中,有146个国家建立了公务员财产公示制度,占83%,其中至少137个国家正在实施公务员财产公示法规[23]。

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