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蔡英辉:地方政府间合作的风险控制

更新时间:2015-04-17 23:48:17
作者: 蔡英辉  

   【摘要】地方政府间合作之路并非坦途,风险蕴含于政策制定和执行过程始终。政府间合作的风险类型多种多样,外源性风险有全球化、环境变化、法制不健全等;内因层面有条块划分和科层制影响、财政经济负担重、体系内部控制不严等。应立足法治环境进行风险控制,建构政府间合作风险模型,以公共利益共同承担责任,以高层引导规制多方冲动,以行政协议规范各方行为;对现实情境精确分析,找到阻滞因素并逐个击破,将政府间合作的风险降至最低,促成地方政府间的契合信任和精诚合作,推动区域协同发展和共同繁荣。

   【关键字】地方政府;风险控制;风险评估;区域联盟

  

   地方政府间合作的风险无处不在,看似微不足道的裂痕扩展,可能破坏区域治理体系,风险控制成为政府间合作的必要条件。西方国家关注政府风险管理,宪法层面预先明确地方政府间关系,成立专门机构处理危机;加拿大政府将风险管理列为公共管理现代化的支柱之一,“风险管理决策融入到政府的整体战略决策中”[1]。我国可将政府风险管理提升到国家战略高度,制定国土空间整体规划,降低政府间合作的政治经济风险;建立风险控制模型,广布监测点提前预知风险,做到防患未然;建构政府间平等对话平台,在环境保护、社会治安、财政金融等方面促成全方位合作,实现首都圈乃至全国区域均衡发展。

  

   一、地方政府间合作的风险

   任何地方都不能孤立存在,必与其他区域发生联系,交往中难以规避风险。政府间合作处于复杂社会环境中,风险不容小觑又并不直观,无法用资产清查、财务报表等形式查验;风险动态变化且无规律可循,孤立个案经发酵放大后可演变成群体事件,稍有不慎就会引发连锁反应而难以收场。因而要实现多方信息共享和风险共担,力求将损失降至最低。

   (一)缺乏法律规制的风险

   法治环境和公平机制是抗拒风险的重要屏障,利于纠纷争议的妥善解决。美国从立国之初就面临外敌入侵的风险,在危机四伏中整合13个州的资源,促成各个自治体的有效合作;1789年颁行宪法明确联邦、州的关系,有效推行司法审查和判例法,保障各州之间的平等地位,减少自治团体之间的摩擦;州与地方的关系逐步明晰,多数州授权地方制定自治宪章,地方政府间并无隶属关系和级别之分;联邦、州、地方之间顺畅沟通,中西部的跨州铁路顺利建设,促成了西部乃至美国整体的繁荣。若法治环境不完善,国家崛起是无稽之谈。

   我国在清末和民初进行过中央与地方关系的探讨,衍生了联省自治等政治思想并试图践行,呼吁“增加地方的实权,使地方充分发展他的潜力”[2];但迄今仍未形成政府间关系的法律体系,法治不完善导致政府间矛盾协调于法无据,隐含的风险不容忽视。宪法尚未对中央与地方之间关系作出界定,更遑论明确地方之间关系的法律,地方政府间合作的氛围先天不足。再则,我国对地方政府间合作的风险缺乏重视,地方政府间合作常敷衍了事,遇到困难就放手不管或任由事态发展,达到不可收拾的局面才引起重视,合作效率可想而知。在法律秩序尚不健全的情境下,区域之间的巨大差异、城市与乡村的发展鸿沟蕴含着极大的风险,对政府间并不牢靠的关系形成冲击;跨行政区的地方政府各自为战而难以诚心合作,京津冀合作商讨十年却举步维艰可见一斑。

   (二)契约精神匮乏的风险

   契约精神不仅关涉人际关系,在公共领域也至关重要。区域发展若缺乏契约精神,合作会难有成效。在自由公义的光辉感召下,清教徒历经艰险抵达美洲大陆,订立《五月花号公约》,开创民主自治的新模式,成为美国自治团体的萌芽,奠定自治团体乃至政府间合作的基础;在宪法和自由精神的保障下,美国地方政府间平等对话,各方权益得以保障,成功的消除阻滞合作的风险。基于普世价值来讲,若无基本契约和行为伦理保驾护航,任何地方政府都无法出淤泥而不染,甚至会有官员人人自危的发生;契约精神的匮乏,会影响市场经济的公平机制,也会给政府间合作带来不利影响。

   中国政府间的契约精神则有待提升,约定俗成的规定并未被严格遵守,这给社会稳定带来一定风险。追溯历史,清末默认地方享有一定自治权,可以视作中央与地方的契约,后来以各种名义剥夺地方财权,引起地方督抚的反抗而间接亡国[3];孙中山为筹款而印制债券,承诺兑现与否会影响公信力;“星星之火”模式发展到全国,乃是顺应民意之举,应不断强化合法性根基。改革开放后,为避免经济崩溃而推广联产承包制,为发展经济而力促国企改革,要通过契约精神赢得信任和降低风险。当前地方政府间合作存在违约风险、债务风险等,还面临土地确权和流转乃至私有化等民意诉求,任何一项风险都不容回避,需要对社会承诺、受民众监督、缓和社会关系。

   (三)宏观规划缺位的风险

   政府间合作要有自主推动,高层引导也不可或缺。区域治理涉及政治、经济、资源和环境等因素,还有产业结构、交通运输、公共服务的融合,单靠地方政府显然无法做到。我国地方政府间合作受制于条块分割和层级制,政府间沟通又讲究对等接待原则,难以形成平等的圆桌会议,各方合作的意愿大打折扣。地方政府间合作情境繁杂,仅从人才流动来讲,户籍制度、社会保险、医疗体系成为牵绊,这需要顶层设计层面的协同联动。国家安全委员的成立是协调府际关系的契机,应将政府间合作提高到国家战略高度。

   区域内的各方有不同的行为准则,多方利益难以调和。政府受惯性思维影响更多采用行政命令行使权力,却没有订立行政协议的驱动;即便制定了行政契约,往往撕毁协议却不受惩罚,导致合同形同虚设。缘于宏观引导欠缺和惩戒机制匮乏,地方政府间容易形成同质性竞争,如港口重复建设、行业无序发展、公路收费站林立,直接导致“广州到北京运费高于去美国”。再如京津冀同处一地,首都周边却形成奇特的贫困带;即便是发改委牵头合作却难以撬动阻力,各方因分歧过大而难有效果。当前高层关注和倡议的京津冀协同发展,对产业布局、人口转移、区域发展都是利好消息,应打破行政隶属的鸿沟,启动风险预防机制,形成整体协同的风险控制体系。

   (四)总体政策变迁的风险

   外部环境发生变化时,地方政府要根据情势进行政策变迁。某个地方的政策修正、创新或终结会影响区域整体,必须兼顾多方利益、形成健康有序环境。各方目标和利益并不一致,在合作之初缺乏了解,何时坚持政策不变,何时必须做出修正,什么情况要终止合作?假设两地订立共同治理空气污染的合同,一地财力不支或预算超标,另一方是继续遵守契约、还是撕毁协议?这必须要做出抉择。地方政府并非永远屹立不倒,美国政府在无法应对危机时也会关门,中国并不能心存侥幸;如底特律政府由于经营不善而破产,若此时其他地方无视危机而坚持与之合作,可能会连带陷入财政危机,要顺应时势终结合作,应对情境变化带来的挑战。

   政策变迁会引发彼此不信任,增加地方政府间的合作风险。地方政策受历史人文、经济水平、省情地貌、社会风俗等因素影响,会出于各种原因改变政策走向,甚至做出不利于周边区域的决策。再则,不仅行政区之间互相有戒心,即便行政区内部也有城市与乡村的鸿沟,如城镇化过程中征地拆迁的风险等,这些给区域合作蒙上了阴影。无论如何,地方政府间合作仍是必要的,否则将陷入单打独斗的境地,不利于综合实力的发挥。地方政府要从容面对和化解危机,尊重多方利益和整合各方力量,即便剧烈变动也要冷静沉着、表现出合作姿态;面临风险时要优化选择,既兼顾到本地公共利益,又要考虑到与友邻的协作发展;消除各种不利因素,降低阻碍合作的风险,实现多方有序合作。

  

   二、地方政府间合作的必要性

   国家由地方组成,地方政府间合作融洽就会整体繁荣,否则就是一盘散沙。如甲午战争“实际上是在日本与中国两三个省份之间进行的”[4],其他省份的国人居然对此一无所知,成败胜负一目了然;在清政府向十一国宣战时,东南互保守护了局部区域免受战乱之苦;在推翻封建帝制的过程中,地方政府宣布独立而赢得主动。即便只为推动区域经济发展,地方政府间也要全力合作;合作过程固然存在诸多不可预测因素,总要降低风险以维护公共利益。

   (一)经济文化发展的要求

   美国联邦和州之间有明确的权限划分,“在州和地方力量不够的情况下,联邦政府才开始对某些经济活动进行控制”[5]。从各州之间的沟通来讲,州际贸易委员会化解了跨州交通不兼容问题,有效的消除了州际贸易壁垒,促进了美国地方政府间的合作。我国区域合作仍有待提高,如京津冀产业布局日渐趋同,在经济发展、人才资源方面存在激烈竞争;2004年发改委召集的廊坊会议中,北京反对经济一体化的提法;各方关于机场建设、水源保护、环境污染等方面分歧很大,归根结底原因在于追求政绩和排除竞争对手。无论行政区域如何特殊,都要根据自生自发秩序形成区域经济中心、文化中心等,不能全部重心都集中于一地;经济水平发展差异过大,文化教育产业过于集中,不公平的状况容易带来风险。

   相邻区域是共生共荣的关系,但多个地方的政策目标各不相同、信息沟通不顺畅、互相之间不信任、市场环境不兼容,甚至在环境保护方面以邻为壑、在贸易投资方面互设壁垒、交通运输各谋其政,造成发展规划自说自话、经济体系互相掣肘、文化产业彼此竞争的境况,不利于总体发展。京津冀各方政治地位有高有低,北京时有高高在上姿态,政府间难以形成良好的沟通机制;2012年暴雨揭出城市规划和基础建设的问题,还暴露出京津冀各怀心志、协同不力。健康的区域发展必须合理布局,降低地方政府的决策失误,顺利推进合作项目,提升公共产品质量。

   (二)资源环境优化的需要

   区域发展依靠系统资源的分布均衡,要有环境保护的协同效应。韩国政府曾“调动资源集中开发首都圈的特定地区,导致首都圈人口和产业过度集中,而非首都圈地区则出现发展停滞现象”[6],资源配置和发展状况的不平衡影响了国家的总体发展。我国正处于城市化发展的快速时期,区域发展并不应出现一方资源急剧集中,而周边区域差距较大的情况。如资源环境关涉到跨界区域的整体,应建立齐抓共管、合作共赢的机制;环境承载总有极限,一旦崩盘会对整体造成伤害;环境恶化也有多重面貌,此次以雾霾形式出现,下次以沙尘暴面目爆发,还伴随着水资源短缺、交通运输拥堵、生态系统恶化的局面。解决办法不能是“头痛医头脚痛医脚”,而应促进跨区域的资源环境整合。

   地方政府间应以勤勉、节约和共享之心,实现跨区域的交通运输整合、资源有序利用和环境整体保护。区域间资源互换应基于平等原则,高压下的资源被动输出不可持续。北京对周边区域形成“虹吸效应”却对周边反馈甚少,与上海对长三角的带动形成鲜明对比;即便北京区域内的资源配置也极不均衡,三环内和六环外境遇悬殊,这种以“中心”为中心,除了中心外其他别无长物的状态难以为继。行政区划改变是思路之一,但实则于事无补,因为这又形成新的边界和产生新的循环。欲要破解难题,必须找到资源环境的优化路径,以综合调控的形式减少资源浪费和避免顾此失彼;实现区域间的社会保障、医疗水平整合,促进资源自由流动和发挥人才集聚优势,促进区域均衡发展。

   (三)产业结构调整的要求

区域发展要有合理的产业布局,促成跨区域跨部门协调。产业转型不是单个地方的事儿,还牵涉到资本转移、人口结构、技术水平等配套工程,必须基于宏观角度慎重决策、综合考虑,要用知识管理调整产业结构,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:lihongji
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文章来源:《经济体制改革》2015年第2期
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