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杨兴坤:高校领导干部腐败现状及治理策略

更新时间:2015-04-14 08:46:54
作者: 杨兴坤  

  这里的高校包括普通高等学校和科研机构。为加强和规范新常态下的高校管理工作,党和国家近来出台了一系列文件,如中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》(2014年10月15日新华社公布)、教育部发布的《关于进一步完善和规范高校自主招生试点工作的意见》(2014年12月公布),中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强和改进新形势下高校宣传思想工作的意见》(2015年1月19日新华社公布)。
  人们一般把高校划归为事业单位。高校是重要的公共组织之一,反腐败和廉政防范工作也是高校这一公共组织重要的管理工作之一。十八大以来,高校反腐败工作得到了进一步加强。
  一、高校及其腐败概况
  1.高校概况
  据教育部网站显示的2013年统计数据,我国有研究生培养机构830个(其中普通高校548所,科研机构282家);普通高等学校2491所,包括本科院校1170所(包括独立学院292所),高职(专科)院校1321所,其他普通高教机构(不计校数)33个;成人高等学校297所;民办的其他高等教育机构802个。普通高等学校教职工数为2296262人,专任教师数1496865人;其中本科院校教职工数为1657517人,专任教师数为1055036人。
  两千多所普通高等学校、两百多万教职工,是一个庞大的群体,而高校的腐败问题却往往被人们有所忽视。高校掌握着大量的公共资源,高校腐败问题是除了党政机关、国企、军队腐败问题之外,应予以重点关注的一个腐败领域。
  2.高校腐败概况
  依据中央纪委监察部网站“纪律审查”栏目公布的数据(中国人民大学招生处原处长蔡荣生一案来自媒体报道,该网站没有发布相关消息),统计该网站公布的十八大以来腐败案例可知:自2013年5月22日杭州师范大学原副校长谢大伟受贿案(2012年5月20日,谢大伟被依法传唤到案)在绍兴市中级人民法院一审开庭审理,到2015年2月3日山东济宁医学院党委书记侯端敏涉嫌严重违纪,正接受组织调查为止,22个月间,共计有52名高校领导干部因涉及腐败而被查处;其中东部地区涉及6省市共计11人,中部地区涉及4省共计15人,西部地区涉及6省市区共计17人,东北三省涉及3省共计9人。
  二、高校领导干部腐败现状及特点
  1.涉腐领导干部位高权重
  我国大陆地区的高校有一定的行政级别。副部级的高校包括国家985工程重点建设的大学(31所),加上副大军区级的国防科技大学;厅局级的高校包括除去32所副部级的所有一本院校和二本院校,包括211工程大学;副厅局级的高校主要是高职高专院校;独立学院有公办民助的性质,级别一般是副厅局级;民办高校一般并不定性其行政级别。
  因此,一般来说,高校党政一把手如果涉及腐败,那么涉案人员都是副厅局级及以上领导干部,如果二级学院党政一把手涉及腐败,涉案人员都是处级及以上干部。本文所涉52人,大多都是副厅局及以上级别领导干部。上述案例中没有副部级高校领导干部涉及腐败的案例(2006年天津某副部级大学校长曾被查处);其中国家行政学院为正部级国务院直属事业单位,较为特殊,涉及腐败的国家行政学院常务副院长何家成为正部级。
  综上可以看出,涉及腐败的高校领导干部往往位高权重,掌握着该校诸多公共资源分配权。
  2.涉腐领导干部数量较大
  从文中统计的数字来看,22个月查处52名高校领导干部,也就是说平均每个月查处2.36名高校领导干部腐败案件。从这个意义上来说,我国高校领导干部腐败问题是相当严重的,涉及腐败的高校领导干部数量较大。其中2013年11人,2014年32人,2015年前两个月9人。随着反腐逐步推进,不排除这一数字还会快速增加。
  3.涉腐领导干部涉案金额巨大
  近年来,随着高校的扩张,高校的基础设施建设工程也较大,而高校党政一把手涉及腐败,往往与学校基础设施建设有关,涉案金额也较大。以杭州师范大学原副校长谢大伟受贿案为例,检察院指控其涉嫌受贿294.64万元。招生环节也是高校容易发生腐败行为的地方,从南京市人民检察院发布的消息来看,中国人民大学招生处原处长蔡荣生被指在2006年至2013年期间,利用职务便利,在学校特殊类型招生过程中为考生提供帮助,收受贿赂1000余万元。从上述案例可以看出,对原本作为学术净土的高校来说,如此巨大的涉案金额,人们难以想象。
  4.高校腐败呈群体化倾向
  腐败呈群体化、集体化、集团化特征,在党政机关、国有企业已极为明显,这被称为窝案或塌方式腐败。这一特征在高校也有所表现,主要是某些高校的党政一把手都被查出有腐败问题。主要案例包括:辽宁医学院副院长梁宇恒、副院长罗俊生、辽宁医学院附属第三医院院长王志铭三人同时被宣布查处,之后辽宁医学院原党委书记张立洲也被立案调查;湖南科技学院副院长吴起华、湖南科技学院党委书记佘国华两人前后被查处;山东临沂大学原副校长李富山、党委书记丁凤云,两人在一个月内相继被查处;成都中医药大学原党委副书记、校长范昕建,原党委书记张忠元,两人在四个月内相继被查处;中国民航飞行学院原院长郑孝雍(正局级)、副院长吴旭勇(副局级)、副总会计师刘洪元(正处级)三人同日被查处。
  5.高校学术腐败较为隐性
  对于高校的学术腐败问题,人们往往主要关注抄袭、剽窃问题,而对高校职称评审中的腐败问题有所忽视。一般来说,大学校级党政主要领导和二级学院党政主要领导在职称评审中起至关重要的作用,这其中行贿受贿、送礼收礼现象较为严重,可以说是高校公开的、难以找到证据的秘密,也难以立案。这方面几乎每年都会爆出相关案例。例如,2012年湖南某高校职称评审中爆出短信索贿,令人触目惊心。而各高校的职称评审都具有一定的自主性,并没用统一规范的文件或法规,随意性极大。职称评审的不合理性也一直是人们诟病的问题。
  可以讲,如何治理职称评审中的腐败问题,规范职称评审,是摆在教育主管部门和高校管理者面前的一道难题。
  6.腐败渗透到各层次大学
  我国高校中,副部级大学、国家985工程重点建设的大学、211工程大学,相对于高校总量来说,数量是较小的。因此,高校腐败案例集中在省市、自治区主管的一般院校也在情理之中。但是,我们看到腐败也在向高水平、高层次大学蔓延渗透,也就是讲,各级各类高校都存在腐败现象。例如腐败案例涉及四川大学(副部级、985、211)、吉林大学(副部级、985、211)、中南大学(位于长沙,副部级、985、211)、湖南大学(位于长沙,985、211)以及东华理工大学(位于江西南昌)、东北石油大学(位于黑龙江大庆)、杭州师范大学、南方医科大学(位于广州)、齐鲁工业大学(位于山东济南)、临沂大学、成都中医药大学等重点院校。
  同时,从表1可以看出,我国高校腐败案例遍布东中西部地区及东北三省,涉及大陆地区31个省市、自治区中的19个。随着反腐败进程的推进,这一数字可能会继续增加。这也反映了我国高校腐败的严重性。
  三、防范与治理策略
  在新的历史时期,预防和治理高校领导干部腐败,应从高校内部的运行机制和制度方面着手,主要在于下几个方面:
  1.完善高校内部治理结构
  高校应严格贯彻和执行《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》。该意见从党委统一领导学校工作、校长主持学校行政工作、健全党委与行政议事决策制度、完善协调运行机制、加强组织领导等方面就高校管理工作提出了指导性意见,各高校还应据此制定具体实施办法。同时,应制定和完善二级学院的管理制度。
  目前,学术界也有人提出应效仿西方国家大学的管理模式,借鉴企业的法人治理结构,建立大学的内部治理结构,即建立大学董事会(校董会)、大学校长、大学监事层的模拟法人治理结构,分别行使决策、执行、监督权力。这种治理结构应该说有利于大学的权力运行,但具体运行机制和运行效果还有待进一步探索和完善。
  2.改革高校权力运行机制
  我国实行党委领导下的校长负责制,同时高校在党委还设立有纪检监督机构,应该说权力运行是较为科学的。但是,从近年来查处的高校腐败案件来看,绝大多数涉案者是高校的党委(副)书记、(副)校(院)长。问题在于,高校的纪检监督机构缺乏独立性和强有力的监督。简而言之,高校的纪检监督机构是受高校党委书记领导的,权力弱于高校的党委书记和校长,要真正监督高校的党委书记和校长是很难的。
  而在大学的二级学院,一般没有设立纪检监督机构,二级学院的院长和党委书记如果联合起来进行贪污腐败,是较为容易的。因此,可以考虑建立派驻高校的、独立的纪检监督人员或机构,使高校的党委书记、校长、纪检监督人员形成权力制衡关系。同时,应规定高校党委书记、校(院)长、纪检监督人员的重要决策应交由另外两方签署、备案或知晓,起到决策监督的作用。大学的二级学院也应建立类似的权力运行机制。
  3.改革高校学术评价机制
  对于我国高校来说,党委书记、校长以及二级学院的书记、院长自然是学术评审委员会或学位评定委员会成员,而这些兼任的职务,其无形的权力甚至大于实职的权力。因此,我们看到的一个壮观景象是,大学的各级党政领导拼命在各种学会、协会、学术团体兼职,由此形成一种无形的学术影响力。从领导学的角度来讲,权力就是一种影响力,而当这种权力的影响力无处不在的时候,权力寻租或腐败也就自然而然地发生了。这种学术权力腐败与行政权力腐败相比,更具有隐蔽性和神秘的外衣,而难以定性和发现。
  效仿西方国家的大学管理模式,校长(包括其他各级行政干部)应专注于学校的行政工作,甚至校长可以是对学术一窍不通的管理专家。因此,高校的党政领导干部职务与校内的职称、学术、学位评定职务应彻底理清并分离。简言之,一个高校的校长、书记,学院的院长、书记,不应兼任学术、学位评定职务,学术职务应让位于精于学术研究的人;同样,一个纯粹搞学术研究的教授不应同时兼任党政领导。人的精力是有限的,
  身兼数职不仅各项工作做不好,也更容易导致腐败。
  4.建立重大事项公开制度
  重大事项公开包括重大决策、重大项目等的公开。对于高校来说,基础建设以及招生状况是应公开的。高校应制定重大事项公开清单。试想,如果大学在自主招生方面,面试环节全程公开,录取结果公开并提前公示,即使存在腐败行为,理应也可以及时发现,而不至于隐藏六七年才被发现。同时,这种公开公示受到来自考生、考生家长的监督,腐败行为慑于这种监督压力,至少会有所收敛。
  5.建立高校廉政风险制度
  首先,配合我国正在推行的干部财产公示制度,可以对高校重要领导干部进行财产公示。目前可以对新上任的高校领导干部、通过公开选拔上任的领导干部进行财产公示试点工作。其次,完善高校内部审计制度,对高校领导干部、重大项目进行廉政审计,对离任高校领导干部进行审计,等。再次,实行高校领导干部“三审查”制度。我国高校领导干部,包括二级学院领导干部都是实行任期制,因此,可以开展高校领导干部任前财产审查、任职期间收入审查、离任前其财产增加状况审查。
  6.加强高校专项巡视工作
  从近两年来中央对各省市自治区、国企及事业单位的巡视以及近期正在开展的针对央企的专项巡视来看,效果较为显著。我们相信,针对高校开展专项巡视,定能发现不少腐败线索,同时能对高校的腐败起到极大的震慑和预防作用。建议由中央对211工程大学进行专项巡视并做到全覆盖,由各省市自治区纪委对211工程大学以外的本省市自治区管辖的高校进行巡视。■
  (作者系北京建筑大学经济与管理工程学院副教授。)

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文章来源:东方早报-上海经济评论
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