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高一飞 吴鹏:检务公开中的最大限度公开原则

更新时间:2015-03-31 20:30:18
作者: 高一飞 (进入专栏)   吴鹏  
将信息公开作为美国政府必须承担的一项义务,并由政府承担某项信息是否应当公开的举证责任。与此同时,该法还取消了《行政程序法》中规定的诸如"公共利益"、"正当理由"等模糊概念;规定除国防和外交政策信息等九项明确列举的不公开情形之外,其他信息均应当公开。[11]35

   我国检务公开应当坚持最大限度公开原则决定了检察机关作为我国信息公开的主体,对公开例外事项的规定也应当坚持"公开推定原则",公开推定原则在方法层次上是针对检察机关"例外"信息确定出现"模糊"困难时的一种应对方法。[11]35

   (二)例外先定原则

   例外先定原则又可以称为例外法定原则,即检察机关做出的例外不予以公开的决定必须由法律事先予以明确规定。联合国人权事务委员会在关于《公民权利和政治权利国际公约》第19条的《第34号一般性意见》中指出:"行使言论自由权利带有特殊的义务和责任。因此,允许对此权利设定两方面的限制,这些限制涉及尊重他人的权利或名誉,或涉及保障国家安全或公共秩序,或公共卫生或道德。然而,缔约国如对行使言论自由实行限制,则这些限制不得危害该权利本身。必须以充分的准确性来制订一项具有为'法律'特征的规范,以使个人能够相应地约束自身行为,并且必须将此规范公之于众。法律不得赋予负责限制言论自由的人以不受约束的酌处权。法律必须为负责限制言论自由的人提供充分的指导,以使他们能够确定何种言论应当适当限制,何种言论不需限制。"可见,国际规则要求对限制公民言论和获得信息的自由需要有明确的法律规定。

   各国为防止政府以"不确定"的例外规定实施对公民知情权的侵犯,同样将"非公开"等限制公民知情权的范围纳入到法律调控的轨道。英国在其2000年的《信息自由法》中将信息公开分为"绝对例外"(absoluteexemption)和"相对例外"(relativeexemption)两种形式,并对这两种形式的"例外"作出了专门性的规定。美国则在其《信息自由法》中,规定了信息自由的九项例外。法国检察院属于法国的行政机构,其信息"公开"与"非公开"的规定适用《信息与自由法》、《行政与公众关系法》等专门性法律,如,其在1978年《行政与公众关系法》法律第6条中列出了一份不可公开文书的清单,具体说来,不能查阅的行政文件限于有关国防、国家安全秘密的文件、审判程序的准备、有关私生活的事项、医疗纪录、工商秘密、对违反税法和关税行政的侦查以及法律保护的其它秘密事项。德国在其2005年6月3日通过的《信息自由法》中专门规定了在信息公开过程中对涉及国家安全、决策过程、个人数据、企业和商业秘密的信息进行保密的规定。

   上述国家颁布的信息自由法是一部关于信息"公开"与"例外"的统一性的法律。相对于我国对检务公开的例外规定,只能散见于一些相关法律法规中,并无统一的专门性法律规定。无论是从国际准则还是相关国家的现有规定,对政府机构信息公开的立法已成为全世界各国的通行做法,我国检务公开也应当纳入信息公开的立法进程,这是未来信息公开不断深入发展的必然要求,也是检务公开深入发展的迫切需要。

   (三)例外有限原则

   从各国信息自由法的实施来看,虽然各国信息自由法都明确规定了信息豁免公开的条款,但是绝不意味着凡是含有豁免公开信息的材料,政府一律不予以提供,政府机构有义务尽可能多地、合理地将可以豁免公开的部分信息分离并予以披露,即例外信息具有可分割性,而不是作为一个整体不加限制的不予公开。规定有限原则的目的在于为"公开"与"例外"提供利益衡量标准,达到不同利益的协调与平衡。就其与例外先定原则的关系来讲,例外先定原则是例外有限原则的前提,例外有限原则是例外先定原则的具体化并为例外先定原则的适用提供具体的执行标准。

   国际上,《亚特兰大知情权宣言》以及《媒体与司法独立关系的马德里准则》在涉及"公开"与"非公开"的标准上,基本都以利益衡量作为判断信息公开与否的依据。以推动、保护和发展言论自由为目标的国际非政府组织"第19条组织"认为信息公开的例外必须接受严格的"伤害"和"公共利益"的检验。在其制定的《公众的知情权--信息自由立法的原则》中的第4条原则规定:"所有向公共机构发出的个人信息索求都应当得到满足,除非公共机构可以表明这些信息属于有限的例外范畴。除非公共官员可以表明该信息满足严格的三个标准的条件,拒绝披露信息就是不合理的:信息必须与法律列出的合法目的有关;披露信息必须会对该目的带来严重的损害;对该目的的损害应当超过公众掌握此项信息所带来的公共利益的国际标准。"

   当然,国际性的准则是一种概括性的、抽象化的标准,具体的例外还需要各国在遵循国际性例外准则的前提下,根据本国国情,制定适合本国要求的限制性规定标准。就美国而言,美国的《信息自由法》对其规定的九项不公开例外内容进行了细密、精准的划分。对于内部信息而言,公开与否的评断标准在于"是否会免除机关收集和保存这些信息的负担";对于商业秘密而言,公开与否的评断标准在于"是否能够保护政府对未来商业信息获取的合理期待以及向政府提供信息人的利益";对于讨论性信息而言,公开与否的评断标准在于"是否会影响机关决策的质量";对于个人隐私而言,公开与否的评断标准在于"公开是否会造成对个人信息无正当理由的侵害;对于执法信息而言,公开与否的评断标准在于"执法信息除可能干预个人隐私、内部评议、侵害国家秘密、商业秘密之外,是否还会干预执法"。

   通过对国际标准准则的归纳和总结,结合美国相关的例外规定,我国检察机关在把握检务"公开"与"非公开"的标准上,应当在总体上贯彻利益平衡原则,对公开与否的情形做出利益的衡量,实现利益最大化,将"侵害"降到最低;同时,还应当针对不同的检务公开情形,做出具体的、细致的划分,根据例外的情形,结合公开与否的具体标准,对检务公开的例外做出最低程度的限制,实现最大限度的公开。

   (四)例外时限原则

   如果说例外有限原则是对例外规定的空间限制,那么例外时限原则则是对例外规定的时间限制。例外规定的另一个基本特征就是它的时空性,某一例外规定产生后,在一定的时间和空间内应当是保密的,超过一定的时间和范围其特性就发生了变化,密级和保密期限就随之发生变化。[12]38-39可见,检察机关之所以对某些事项进行保密,不予以公开,主要原因在于对一定时期,一定利益的保护,如果某一特定时期已经结束,对这些秘密的保护就没有意义,就应当向社会和相关当事人公开。

   国际非政府组织"第19条组织"在其制定的《公众的知情权--信息自由立法的原则》中规定:"在法律中应当完整地列举出可以证实不披露信息为正当的所有合法目的。这个列表应当只包含拒绝披露文件的法律根据,并且仅限于像执法、隐私、国家安全、商业和其他机密、公共或个人安全以及政府决策过程的有效性和完整性等内容。应当详细地对例外作出规定,避免包含不会伤害合法利益的内容。为了满足这个条件,如果需要的话,例外应当是有时间限制的。比如,基于国家安全考虑的保密信息在特定的威胁平息以后则可能不能再有正当理由来拒绝披露了。"就我国而言,我国于2010年修订的《中华人民共和国保守国家保密法》(以下简称《保密法》)第15条规定:国家秘密的保密期限,应当根据事项的性质和特点,按照维护国家安全和利益的需要,限定在必要的期限内。国家秘密的保密期限,除另有规定外,绝密级不超过三十年,机密级不超过二十年,秘密级不超过十年。

   除了对例外进行期限的规定,对于某项例外达到保密期限的,还应当对保密内容进行适时解密,这是例外时限原则的又一项重要体现。我国《保密法》第16条规定,国家秘密事项的保密期限届满的,自行解密;保密期限需要延长的,由原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关决定。国家秘密事项在保密期限内不需要继续保密的,原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关应当及时解密。

   《保密法》第一次规定了国家秘密变更和解密制度。检察机关的特殊性决定了检务公开例外的特殊性,也决定了检察机关在检务公开的过程中例外期限的特殊性。但从实践情况来看,除国家秘密的期限由《保密法》作出规定之外,检察机关在检务公开过程中涉及的其他例外事项的保密期限,尤其是检察机关所涉及的工作秘密的期限并没有法律做出专门的规定;最高人民检察院根据《保密法》制定的有关保密工作的各种规章制度也仅制定了检察工作中的国家秘密及其密级具体范围,同样也没有保密期限的具体规定。[13]83这就决定了检察机关往往会以某些事项涉及保密为由对某一保密事项做出永久性的保密。这些做法,一方面,使得对某些在当时确实应当保密但事后没有任何保密价值的事项仍进行保密的做法没有任何价值与意义,造成保密档案的堆积,占用司法资源;另一方面,从抽象的标准来看,当然也不符合最大限度公开的原则性规定,不能实现检务信息的最大限度公开。

   为此,检察机关应当根据《中华人民共和国保守国家保密法》及时建立、完善检务信息的保密、解密制度,在科学准确界定检察工作的保密范围,明确定密的人员、规则、标准、程序、步骤的前提下,对检察机关在检务公开过程中可能涉及的例外情形做出时限限制,对于超过时限的例外规定,应当进行适时解密。

   三、立法如何体现检务信息最大限度公开

   "检务公开"已经成为检察机关必然要履行的一项义务要求,而要实现对该项义务要求的强制性,就需要实现检务公开的立法化。从当前各国对信息公开的实践做法来看,大多数国家都是将涉及各机关信息例外事项的内容放在本国"信息公开法"中作出统一规定。[1]88

   但是,我国检察机关的范围并不同于国外的检察机关,除具有政府机关信息公开的共通性之外,还具有不同于其他政府机关的独特性。主要表现在:第一,刑事执法信息公开不能妨碍诉讼活动顺利进行。第二,刑事执法信息公开应当保护诉讼参与人的隐私与名誉。第三,刑事执法信息公开应当防止损害未成年人利益。在刑事诉讼活动过程中突出对未成年人利益的保护具有特殊意义。第四,刑事执法信息公开应当防止舆论审判。刑事诉讼遵守无罪推定原则,犯罪嫌疑人、被告人在经法定程序判决有罪之前,应推定为无罪,它是国际公约确认和保护的一项基本人权,也是联合国在刑事司法领域制定和推行的最低限度标准之一。

   因此,检务公开既要遵循一般公共机构信息公开义务的范围,又要得到相应的"特殊照顾"。有鉴于此,可以对"检务公开"的立法提出两种可行模式。第一种模式为,在未来制定的《信息公开法》中一步到位,将该法分为总则与分则两个部分。在总则中针对所有国家机关信息公开的一般规律,对国家机关信息公开的基本原则、范围、例外以及方式等做出统一、抽象的规定;在分则中,根据每个国家机关的不同性质和地位,制定适合本机关的信息公开规则。

   第二种模式是在未来制定一部统一的适合于各国家机关和政府资助机构的《信息公开法》,并在这一前提下,由各机关(包括检察机关)针对本部门信息公开的"特殊性"出台解释和适用《信息公开法》的文件。同时,为限缩各部门寻租信息规避的空间,还必须强调对本部门所做解释和文件的内容不得违反《信息公开法》的一般规定,并不得对"信息公开"的例外作出扩大解释。当然,两种模式的提出都是以统一的《信息公开法》的制定为前提,相信随着信息公开的不断深入发展,统一的"信息公开法"也将逐渐提到我国的立法议程。

   参考文献:

   [1]托比o曼德尔著.信息自由:多国法律比较(第2版)[M].龚文庠等译.北京:社会科学文献出版社,2011.

   [2]高一飞.检务公开的比较研究[J].中共中央党校学报,2010,(2).

   [3]周汉华.美国政府信息公开制度[J].环球法律评论,2002,(3).

   [4]ThomasM.Susan:"好的,坏的,丑的:电子政府与人民的知情权"[J].交流,2002,(3).

   [5]王新光.检务公开的范围和分类[J].人民检察,2002,(7).

   [6]侯磊著.检务公开[M].北京:中国检察出版社,2004.

   [7]参见冯中华著.检察管理理论[M].北京:中国检察出版社,2010.

   [8]胡锦光、王书城.美国信息公开推定原则及方法启示[J].南京大学学报(哲学、人文科学、社会科学版),2009,(6).

   [9]赵京国.美国政府信息公开制度建设的历程及启示[J].行政与法,2013(8).

   [10]参见刘杰.知情权与信息公开[M].北京:清华大学出版社,2005.

   [11]参见胡锦光、王书城.美国信息公开推定原则及方法启示[J].南京大学学报(哲学、人文科学、社会科学版),2009,(6).

   [12]参见袁仁能.对信息公开背景下我国解密制度的若干思考[J].档案管理,2008,(1).

   [13]林友华、林泉、宋德利、董国强、李国超."检务公开"与保密依法行政的平衡[J].法治与经济,2009,(2).

  

   原载《岭南学刊》2015年第1期,第34-39页。


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