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高一飞 张绍松:场所公开视野下的检务公开窗口建设

更新时间:2015-03-31 20:28:11
作者: 高一飞 (进入专栏)   张绍松  
设置专门的法律监督工作场所。[ ]检察机关进行的需要法律监督相对方或多方在场、参与的法律监督工作,均应当在法律监督宣告室进行。法律监督宣告室的创立,对于保障公众知情权、推进检务公开窗口建设具有重要的意义。

   在全国范围内首创"法律监督宣告室"的检察院为上海市金山区人民检察院。该院宣告室于2013年1月建立,是专门的法律监督场所。该院针对检察机关作出不起诉决定、审查批准逮捕决定、未成年人案件附条件不起诉决定、羁押必要性审查、要求说明不立案理由和通知立案,以及检察阶段当事人和解协议等8项法律监督安排在法律监督宣告室进行。[ ]此后,江苏省苏州市吴江区检察机关于2013年3月首次在专门的检察宣告室内公开宣告检察机关的相关决定。[ ]2013年以来,山东省滨州市检察机关在全省首推检察宣告制度,滨州市县两级检察机关及各派驻检察室已建成检察宣告庭30个,对86项检察决定实施了宣告,邀请人民监督员158人次参与宣告,息诉罢访21人次。 [ ]

   宣告室里设有法律监督活动区和旁听区,公民可以自由参加旁听,通过这种面对面的宣读和送达,将公平正义和法律的威严以看得见、摸得着的方式向犯罪嫌疑人、被告人和社会表现出来。法律监督宣告室的创立,是检察机关进一步提升检察工作透明度和参与度的有益探索,对于保障公众知情权、推进检务公开窗口建设具有重要的意义。

   (四)利用派驻检察室向当地群众公开

   从历史发展来看,我国基层检察室经历了初创、整顿停滞、推动发展的历程。(1)初创阶段。在 1979 年恢复重建检察机关后,一些检察机关开始尝试向基层拓展检察职能。全国第一个检察室是1982年广东省潮州市检察院在庵搏镇设立的,自此掀开了检察机关在乡镇设置派出检察机构的历史。与此同时,最高人民检察院也制定了相应的规范文件,推动基层检察室的发展。 (2)整顿停滞阶段。截止1993年,全国已在重点乡镇设置检察室1020个。 然而,在全国大规模建立乡镇检察室过程中出现了机构名称不统一、审批不规范、人员配备不到位、职责范围不完善、监督存在空白等问题现象。从1998年2月开始,全国政法机关开展了集中教育整顿活动,最高人民检察院发文要求暂时不新设派驻乡镇检察室,清退现存派驻乡镇检察室中的非检察机关编制人员。此时,尽管最高人民检察院没有明令撤销乡镇检察室,但大多数基层检察院因噎废食,干脆撤销了已设立的乡镇检察室,该阶段全国各地已设的大部分乡镇检察室被撤销,总数达4654个 ,至此,乡镇检察室建设逐渐萎缩,停滞不前。(3)推动发展阶段。党的十七届三中全会对农村新一轮改革作出部署后,服务社会主义新农村成为检察机关新的历史任务,基层检察室建设推到新的历史高潮。[ ]2008年11月海南省检察院推动的在乡镇成立第一批派驻检察室为标志,全国各地基层检察室建设再度兴起。

   2009年以来,浙江省检察院在全省范围内部署推进基层检察室建设工作。作为全省首次批报成立由市院直接派驻基层检察室的检察院,嘉兴市检察院于2011年12月28日举行经济技术开发区检察室和港区检察室授牌仪式,并对全市检察机关基层检察室建设工作进行部署。[ ]接着,四川省广安市广安区人民检察院派驻前锋镇检察室于2012年6月成立。[ ]2011年4月上海市院成立社区检察指导处,启动社区检察室规范化建设,截止2013年10月全市17个区县院共派出社区检察室40个,初步形成符合上海特点的社区检察工作制度。[ ]2012年以来,山东省检察院按照高检院的统一部署,全力推进派驻检察室建设,截止目前,全省各基层院与中心法庭相对应的派驻检察室已全部建成。[ ]

   设立基层派驻检察室,是一种将法律监督触角延伸到广大基层的方式,同时也是将检务公开的窗口建设到了基层手段。派驻检察室要充分发挥其日常职能作用,这包括接受基层群众的控申举报、开展预防职务犯罪活动和法制宣传教育工作、配合相关部门履行其他检察职能等,这些职能的发挥本身就是检务公开的表现形式。派驻检察室一般布局在距离城区较远、人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的地区,而将其设置在这些地区无疑使得当地群众能够便捷、高效的了解检务信息、参与检务公开。派驻基层检察室使得检察机关能够有效的参与社会管理,扩大检务信息公开的广度,使场所公开的范围更加广泛。

   检务公开窗口建设的上述四种不同探索方式,在司法实践中发挥的作用是不同的。    如果用一句话来总结四种窗口建设的各自特点,那就是控申接待窗口利于疏导信访、案管中心便于信息查询、法律监督宣告室助于公开宣告、派驻检察室益于延伸触角。由此可以看出,窗口建设的不同探索类型在检务公开中发挥着不同的作用,它们各司其职,构成场所公开的创新载体。我国检务公开窗口建设具有以下特征:

   一是检察机关窗口建设体现了群众路线、满足了公众期待。从检务公开的实践探索历程来看,每一种类型窗口建设的出现都有其产生的必然性,那就是公众对检务信息的需求与期待。基本上是社会公众需要解决什么样的问题,需要获知哪一方面的信息,检察机关就顺应公众要求,满足其对信息的知情权。二是窗口建设是在基层检察机关自发探索中发展的。无论是场所公开中的窗口建设,还是检务公开中其他方面的改革,都没有即成的样式和可以直接借鉴的模型。三是窗口建设呈现的方式多样的特点,也出现了不统一不规范的问题。也反应了我国最高检察机关缺乏统一标准的问题。

   四、我国检务公开窗口建设的发展路径

   我国检务公开窗口建设是近几年才兴起的,由于其产生时间较短,许多制度性的设计还不够成熟。总体来说,我国检务公开窗口建设的问题主要表现在以下三个方面:

   第一,立法强制保障不足,窗口建设设置标准不一。我国检察机关进行的窗口建设,其依据也是最高人民检察院的各种"决定"、"意见"、"实施办法"。虽然从广义的角度来看,以上规范性文件可以称得上是司法解释。其法律效力和强制力都有所欠缺。

   第二,窗口建设功能失范,场所公开形式主义严重。由于立法保障的不足和实践中窗口设置的任意性,窗口建设往往被某些官员当作宣传自己政绩的工具,不能达到公开的预期效果,这就有可能导致场所公开逐渐走向表面化、形式化。第三,门难进的问题犹在,执法神秘主义没有解决。当前,在我国检察机关中仍然存在"重打击犯罪、轻保护人权"、"重实体、轻程序"、的执法观念,这就使得我国检察机关形成了"秘密办案"、"办案神秘化"的思维定势,这充分的体现在了检察机关的场所公开之中。一些检察人员习惯于封闭、保密的执法形式,不愿意公开执法的过程和终结性法律文书形成的理由,甚至故意阻挠当事人或其律师行使正当的知情权,给执法活动蒙上一层"神秘的面纱"。[ ]的有地方"窗口建设"沦落为大楼建设,形式主义严重。

   我国检务公开窗口建设存在诸多问题,导致这些问题产生的主要原因在于执法观念的落后。任何观念都具有根深蒂固和潜移默化的特点,其产生于长期的、日常化的实践之中,所以对其改变也并非一朝一夕可以完成。执法观念并不是孤立存在的,其依附于立法的制度设计和司法的实际运行之中的,因此执法观念的更新是一项系统化的工程。而在这项系统化的工程之中,发挥着基石作用的是立法的推动。我们需要明确的是应当将检务信息的场所公开作为一项基本原则,使其具有与审判公开同等重要的地位,改变检察机关场所"门难进"的现象。

   (一)将场所公开纳入信息公开的范围

   借鉴域外各国检务公开的成熟经验,将场所公开纳入信息公开的范围,可以通过制定统一的《信息自由法》,将场所公开纳入该法约束的范畴。

   《信息自由法》对于检务公开的规范体现在保障社会公众的知情权上,所以其同样可以对获取检务信息途径的窗口建设进行规定。如在《信息自由法》中可以明文规定信息公开依附于一定的场所或在一定的窗口完成,这种场所和窗口的建设对于公众知情权的实现具有至关重要的作用。同时,考虑到检务信息的特殊性,可以在《信息自由法》中设立"执法公开"章节,对于检察机关的不同职能的发挥规定不同的公开窗口,以使检务场所公开更加符合检察权运行规律和司法实际。虽然,从目前来看,我国制定统一的《信息自由法》的条件还不成熟,但其为我们指明了检务公开立法化的一个方向。

   在立法中,应当确立场所公开的范围既包括规范性内容,也包括将检察机关执法的具体个案。场所公开与其他公开方式最大的不同,在于公众是通过亲力亲为感知检务信息的。只有在公众对某一具体案件特别关心、或者是直接关切自身利益时,才有可能来到检察机关的办公场所了解信息,这也就显示出场所公开对具体个案的特殊需求。

   (二)整合窗口建设的统一平台

   窗口建设要想真正的发挥检务信息载体的功能,使公众更加便捷、高效的知悉检务信息,就需要对检务公开的场所和窗口进行整合。使场所公开视野下检务公开窗口建设规范统一,这既是检务公开科学规范化的要求,又是检察机关一体化的体现。

   整合窗口建设,需要把那些职能重叠或相似的场所进行统一管理,将其窗口建设合并为一体。如可以将案件管理大厅和控申接待窗口整合,把具有单一功能的检务公开大厅建设成为集公开、服务、监督、便民等多项功能于一体的综合性"一站式"便民服务平台,让群众及时了解检察职能、工作动态、业务流程等,便于群众监督,并及时受理、分流、办理并反馈群众反映的问题。[ ]这一方面减少了窗口建设的分散带来的检察职能的过度分离,便于检察机关统一管理;另一方面能够减少重复性公开场所建设带来的司法资源的消耗与浪费。在这方面做得比较好的地方是四川宜宾市翠屏区检察院,该院设立的案件管理暨控申接待大厅,已成为该院对外宣传、展示检察形象的重要载体和窗口。[ ]当然,对于窗口合并之后的称谓如何选择需要进一步的考虑。虽然"检务公开大厅"能够直观的反映出该场所的职能,但考虑到最高人民检察院内部已经设立案件管理办公室,而且各地对于案件管理中心的设置也已经较为普遍,笔者赞同以"案件管理中心"作为检务公开窗口建设的统一平台。

   此外,我们应当利用检察机关内部考核机制整合窗口建设平台。目标设置理论认为,达到目标是一种强有力的激励,是完成工作的最直接动机。[ ]同样,科学、合理的场所公开考核目标在统一场所公开平台建设方面也可以发挥积极作用。为了避免场所公开中标准不一、任意性大等问题的出现,窗口建设应当纳入检察机关日常的监管体系之中,促使窗口建设规范化。对此,我们可以借鉴法院系统的做法,参考最高人民法院在2010年10月20日颁布的《司法公开示范法院标准》。从指标具体化来看,有的地方将立案信访窗口建设进行指数化评估。根据广东省高级人民法院文件2010年文件(粤高法发[2010]30号关于印发《加强立案信访窗口建设考核验收标准》的通知)规定了量化的48项具体指标,并采取100分制,并各项指标确定了具体分数。在检察机关场所公开中,可以对案件管理中心、法律监督宣告室、派驻基层检察室等窗口进行分数设定,以场所公开的范围和程度为基础决定分数的高低。分数高低的直观性能够在敦促检察院加强窗口建设、保障场所公开,由此统一窗口建设平台标准。

   (三)增强场所公开的实质内容

要充分发挥场所公开的作用,就要解决窗口建设形式主义的问题。保障场所公开实质化,需要加强场所公开具体化、标准化。2009年12月15日,最高人民法院在《关于进一步加强人民法院"立案信访窗口"建设的若干意见(试行)》的文件中指出:人民法院的"立案信访窗口"是人民群众表达诉求、参与诉讼、解决纠纷的重要场所,也是人民法院了解社情民意、服务涉诉群众、联系社会各界的桥梁纽带。(点击此处阅读下一页)


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