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田飞龙:基本法秩序下的预选式提名与行政主导制的演化

更新时间:2015-03-30 16:09:50
作者: 田飞龙 (进入专栏)  
这样就可以理解虽然中英两国政府在“公约普选条款”的保留态度上高度一致,但港英政府末期推动香港政制民主化(动机不论)以及中国政府在回归前的基本法制定中确立“双普选”目标以及回归后稳健推进香港普选进程的客观政治表现亦有协同之效。“保留”与“保留之保留”均应在立法原意和整体政治意图的意义上理解和解释,认识到保留的首要法律意义是对该条款适用性的绝对排除,否则就会出现因单纯的咬文嚼字而无法区分和衔接殖民秩序与基本法秩序、违背保留声明原意的法律解释错误甚至政治错误。

  

   (三)基本法秩序下的“预选—直选”式普选

  

   按照政改五步曲,全国人大常委会已在8月会期正式审议特区政府政改报告,同时已安排专门程序在深圳接见泛民代表并接受其《民间政改报告》。全国人大常委会按照基本法与前期决定框架,结合特区政府政改报告,参酌泛民代表意见及其民间报告,做出合法且合理的“一锤定音”式政改决定,以法律形式和效力确定性排除香港政改辩论中出现的对“国际标准”的浮泛议论与想象性适用,坚持其在基本法秩序内的普选目标、提名模式以及虽无义务但实质符合“公约普选条款”之三大技术标准的方案框架,而将政改方案细节与具体规则保留给香港本地立法。如果反对派依然宽泛而抽象地坚持“国际标准”,既无法完备论证标准在香港的适用性,也无法指出基本法与人大决定的“普选”安排在何种具体标准与实践意义上违反了国际标准,甚至不惜以此为由仓促“占中”以完成此轮政治反对运动的“交卷时刻”,则其正当性与合理性将面临基本穷尽的尴尬,其运动的号召力亦将逐步衰竭。当然,占中行动可能只是政治对抗的第一次攻击波,“后占中”时代在立法会、法院、街头等场域爆发的不合作运动及对政府管治的全面负面影响,才是对基本法与一国两制的更严酷考验。然而,这场考验已与国际标准无关,反对派进一步诉诸的可能也就不是尚有确定规范形式的国际法律标准,而是部分化的“民意”和抽象化的“理念”。认同与整合的政治斗争远未结束。  

   831决定似乎坐实了泛民派的“筛选”预判,从而引发其集体“否决”表态,学运系统的罢课与占中动员更是愈演愈烈。理念之争的背后是对普选“国际标准”认知和适用上的分歧。笔者在上文中对国际标准进行了具体分析与解释,以便澄清讨论的前提。笔者的总体观点是普选国际标准是存在的,但基于英国政府1976年的保留和中国政府1997年的外交照会,相关标准并不适用于香港,但在法律上不适用不等于国际标准不可以作为一种理想性标准对香港普选构成规范评价的准据。在非适用的理想性标准意义上,泛民派的“筛选”指责混淆了规范适用标准与理想评价标准,超出基本法秩序追求“真普选”,导致其主要诉求在既定法制框架内无法满足,而人大决定基于此次普选所依据的基本法与前期决定,本着政改循序渐进和维护作为基本法支柱之功能代表制的立场,所给出的普选框架尽管显得保守与强硬,但并不构成所谓的筛选,而是一种基本法秩序下的独特的“预选—直选”式普选。

  

  

   二、人大决定确立“预选式提名”框架

  

   无论如何反对,831决定在中国法律体系中具有与法律等同的规范效力,构成香港政改的最新法律基础。决定的全称是《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》,这表明此次决定并非仅仅约束2017特首普选,而是确定了2017之后各届特首普选的一般性框架。当然,这种决定仍然只是“五步曲”框架下的“小政改”,不涉及对基本法正文的修改,但如若今后对基本法秩序进行整体检讨和翻修时,831决定及其普选模式未必不可再次进入中央政治考量与决断的范畴。

   我们需要对这一决定的法律要点予以简单归纳,以便准确认知其性质与意图。决定本身几乎回应了第一轮政改咨询中所有的主要争议点,且以最严格的法制标准作出了保守性限定:第一,“参照”变“按照”,即2017特首普选的提名委员会在人数、构成和委员产生办法上与2012年选举委员会相同,意味着前期讨论中的增加委员人数、委员普选或公司票/团体票改为个人票概被否决,剩余空间仅为在四大界别内部调整小界别构成及其委员配额;第二,提名的“民主程序”被确定为过半数标准;第三,候选人人数被限定为2—3人;第四,全体合资格选民一人一票选出特首;第五,中央对选出的特首人选进行实质任命;第六,政改法案如被立法会否决则沿用2012年办法,特首普选与立法会普选再议。  

   这一框架并未超越基本法秩序,毋宁是对基本法秩序的严格守护。当香港舆论讨论中央“普选”承诺时,其实并没有严肃并严格地从基本法出发来理解和追求既定法秩序下的普选目标,而是将“普选”抽离出具体的基本法秩序,不顾及基本法到底做出了怎样的“普选”框架承诺,一味以“国际标准”和非法制的理想性理念来作为实际政治主张的基础。事实上,从基本法起草到实际运行十七年,对特首普选的制度安排都不是一种“空白支票”式的可以任意填充的空间,而是对这一空间的结构与布局做出了既定的体制性安排。这一体制性安排非常清晰地体现于基本法第45条第2款,即“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”而“提名委员会”就是这一普选体制性安排的中枢性制度,且这一委员会并非没有参照物或标准,它是以之前运行的“选举委员会”为参照,延续的是功能代表制的政治构成逻辑,严格执行该条款中的“循序渐进”原则。当泛民派完全忽视或有意不承认这些既定的体制性安排时,对人大决定相关限定措施的理解和接受就会出现严重的非法制化的困难和误读。由于这一承诺来自于基本法的单方面决断,《中英联合声明》并未提出“普选”目标,且所谓“国际标准”又不能直接适用于香港,故人大决定秉承了这一法制承诺的渐进性和有限性特征,并未“另起炉灶”以全面翻修基本法的方式追求“一步到位”的理想型普选。在这一法制框架内,“提名委员会”承受了原“选举委员会”的基本构成原理和运作逻辑,当该种逻辑与“一人一票” 的普选逻辑相结合并发生作用时,提名委员会的“预选”功能便隐秘地藏身于“提名”功能之下,以保障政制发展的延续性和可控性。

  

   (一)机构提名的“预选”性质  

  

   这一普选框架比香港各界的各式方案都要严厉,显示出中央一改之前的“自由放任”立场,对香港政改已行使实质主导权。但是,我们不能泛泛地指责中央背信弃义,违背承诺,而是需要首先搞清楚中央在基本法中的承诺到底是什么,以及中央对提名委员会的赋权与维护行为到底是在维护什么。总体来看,人大决定确立的是一种“预选式提名”框架。    

   原来的选举委员会集“提名”和“选举”于一身,过半数标准落实于“选举”环节,故“提名”环节可接受1/8宽松入闸条件。如今委员会仅限于“提名”,“选举”责任已剥离给全体选民,但人大决定仍然采纳了作为选举标准的“过半数”标准,是否超出了提名委员会的职能范围?官方的解释理由是提名委员会是一个机构,是一个整体,其意志需要通过“过半数”来表达。如果从公司或法人决策原理来看,这种解释也说得过去;而在民主程序的通常理解中,过半数也是一个经常性选项。但是,提名并非一项自足性决策,而是作为普选的一个前置性、辅助性程序而存在。就普选整体目标来讲,在“提名阶段”是否需要严格到“过半数”标准?大律师公会主席石永泰对此就提出过质疑,认为中央将选举标准与提名标准混淆,造成不合理限制。在笔者看来,这只能解释为人大决定界定的“提名委员会”并非纯粹“继承”原选举委员会的“提名”功能,而是在“提名”与“直选”之间保留了一种“预选”功能,即特首“选举”功能在制度上没有完全从“提名委员会”剥离,而是将“预选”功能保留在委员会内,而将具有“复选”性质的“直选”功能剥离给全体选民,由此构成一种流程化和系列化的特首普选整体性制度。“预选”属性还可从人大决定对候选人数的严格限定上来认知。如果没有这一人数限定或人数限定较为宽松,则“预选”便不具有制度意义。但是,“预选”本身仍然是制度中性的,不等于必然排斥泛民主派,也不等于建制派自然入闸。    

   那么,人大决定采取“预选”和“直选”分离的形式,到底是在维护什么呢?这需要从概念上进一步追问“机构提名”的特性。机构提名不同于公民提名、政党提名之处在于其是基本法建构的独立机构,有着“广泛代表性”,在法理上具备对香港政治社会的整体代表资格。这一代表资格不是基于“一人一票”的直选基础,而是基于功能组别的政治基础。相比之下,公民提名与政党提名不具备这样的整全代表性,从而只能采纳多元主义的提名原理,根据法定条件和程序提出候选人。但机构提名本身有基本法(包括本次人大决定)之赋权,且在政治代表性上推定代表香港整体政治社会,故其“提名”就不可能是一种多元主义式的社会性提名,在逻辑上必然包含一种“预选”性质。这也是为什么双方争议中会出现两种声音:一是官方反对提名委员会全体普选产生,认为这样做就使得后续的选民投票变得没有意义,相当于选民二次确认;二是泛民派指责过半数提名相当于已经由“小圈子”选出,后面的选民投票同样丧失意义。显然双方在逻辑上都不否认“提名委员会”具有某种选举性质,双方争执的要害之处在于提名委员会的“广泛代表性”到底是什么代表性?显然,这不是“一人一票”式的代表性,而是以功能组别为基础的功能(职业)代表性。          

   这样看来,“提名委员会”的完整表述应该是“提名和预选委员会”,维护的是作为基本法支柱的功能代表制在特首普选上的制度正当性。而泛民派长期以来致力于完全废除功能代表制,无论是在立法会制度上还是在特首制度上,这就造成了双方在代表正当性层面的严格理念分歧。9月1日的政改简介会,李飞和张荣顺两位中央官员均同口称赞“提名委员会”是一个高明的设计,“越看越可爱”,其隐晦语义在于作为提名委员会基础的功能代表制体现了政治上的均衡参与,体现“港人治港”与“商人治港”的实质性平衡,有利于保护香港商业阶层利益,有助于对“一人一票”的纯粹民主制形成一种制度性的制衡。显然,中央认为制衡原则至少是与民主原则并驾齐驱的宪制性原则。这表明,中央对于完全废弃作为基本法支柱的功能代表制是持严格警惕态度的,未来立法会普选也未必完全抛弃功能组别架构。    

  

   (二)功能组别的政治意义

  

   如何准确认知功能组别在香港民主发展中的价值与意义呢?在2014年4月28日提交给特区政府的政改意见中,大律师公会提出的关于2017特首提委会选举和2016立法会选举中对公司票/团体票以及对基本法附件二所载“分组点票”机制的废除建议,触及了香港民主政制中一个根本性的问题:“功能组别”在现代政治中还有何意义?在香港民主中还有何意义?因为功能团体的普选化和立法会的实质一院化将标志着“功能组别”这一概念重新被从政治领域排除,即使继续存在,也只是还原其经济社会阶层意义而已。

   作为商业社会和商人精英领导下的香港,其民主政制安排应为资本创造力和社会领导力保留适当空间,应通过制度构造与合理化设计容纳多元价值,使功能组别在未来香港政制中继续保留并发挥其合理作用。

功能组别的理论基础是政治行会主义。(点击此处阅读下一页)


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