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侯猛:民主集中制与新中国政法传统

更新时间:2015-03-16 22:08:55
作者: 侯猛  

   从“赵作海案”谈起

   2010年上半年发生的“赵作海案”,是继“许霆案”、“邓玉娇案”之后,又一起引起全民关注并具有广泛影响的政法事件。“赵作海案”之所以能够引起广泛关注,就在于其被认定为故意杀人罪入狱服刑数年后,被害人赵振晌“复活”。如果不是被害人“复活”回村,赵作海的冤情永远不会得到昭雪。舆论批评直指公安机关办案过程中的刑讯逼供;舆论指向的另一个问题是案件协调做法。在办案过程中,原本公安机关和检察院存在意见分歧,但在政法委员会的协调下,才最终认定赵作海杀人事实成立。不论是刑讯逼供,还是案件协调,都不是个体行为或个别做法,而是普遍存在于中国政法体制的制度性问题。

   这关涉到中国政法体制中最为根本的组织原则——民主集中制。民主集中制不仅是中国区别于西方法治体制的根本标志,也是政法体制能否进一步革新的关键所在。民主集中制是中国共产党领导建立新中国的根本工作经验。它不仅因而成为党的根本工作原则,也延伸适用于所有国家机构。所谓民主集中制,原本含义是既不同于通常意义上以分权制衡为基础的民主政治,也不同于极权政治。

   它是民主的,又是集中的,就是说,民主基础上的集中,在集中指导下的民主。

   综合党内文献,这一原则具体体现在以下几个方面:第一,走群众路线,反对脱离群众,破坏民主作风的倾向。

   先民主,后集中,从群众中来,到群众中去,领导同群众相结合……如果没有充分的民主生活,就没有真正实行民主集中制。

   第二,加强党的领导,反对分散主义。

   没有民主,不可能有正确的集中……各级党委是执行集中领导的机关。但是党委的领导,是集体领导,不是第一书记个人独断。

   工农商学兵政党这七个方面,党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。

   第三,正确处理中央与地方关系,加强中央的集中统一领导,发挥各地方的积极性,实行分级管理。第四,强调集体利益、整体利益和长远利益。“民主集中制是社会主义制度的一个不可分割的组成部分。在社会主义制度之下,个人利益要服从集体利益,局部利益要服从整体利益,暂时利益要服从长远利益,或者叫做小局服从大局,小道理服从大道理”。上述民主集中制的具体体现,也是适用于政法工作的。它既贯穿于整个政法工作当中,也型塑了新中国政法传统。本文将从群众路线与专门机关的关系、分工与协调的关系、条块关系、权利观念和大局意识的关系,来展开政法传统的讨论。

   群众路线与专门机关

   如何在政法工作中贯彻群众路线,是一个根本的工作方法问题。但在“赵作海案”中存在着“群众路线悖论”,因为群众可能既是促成冤案形成的重要影响力量,又是促成冤案平反的决定性影响力量。民愤程度是涉及社会稳定的重要指标,历来为各级官员所重视。毛泽东一度曾说:“人民要求杀的人则必须杀掉,以平民愤而利生产……对于罪大恶极民愤甚深非杀不足以平民愤者必须处死。”在“赵作海案”中,从新闻媒体采访报道中所能够推测的是,该起杀人案在当地曾引起轰动,赵作海被捉拿归案并最终判刑,很可能是与当地民愤,或者更准确地说,是与当局所担心的民愤引发社会不稳定直接关联的。在民愤和上级考核督办的双重压力之下,公安机关才有可能即使证据不充分,仍一再要求检察院起诉。而如今赵作海冤案能够如此迅速昭雪,却也是直接得益于民愤——网络舆论激起的民愤。民愤反映着群众的呼声和要求,当局如果不及时响应群众,就是脱离群众的表现,就会被认为是背离了群众路线、背离了民主集中制的工作原则。但以民愤、民意作为办案的主要动因甚至作为主要依据,仅仅是强调了民主的一面,而忽视了集中的作用。所谓集中,是应有专门机关以事实为依据,以法律为准绳,对包括民意在内的各种信息进行筛选、甄别。如果过于强调群众的作用,而忽视了专门机关的功能,就会产生很大的负面影响。这从新中国成立以来,政法工作贯彻群众路线,开展群众运动的经验和教训中可以充分说明。

   不过,互联网时代的到来,让政法机关在贯彻群众路线时面临着新问题和新挑战。越来越多的案件经由网络披露迅速成为全国舆论的焦点,成为全国性的公共事件。这要求办案机关必须以更快的速度加以响应,甚至还会以牺牲个案公正以平息民愤。即使是对存在不公的加以纠正,但最终减损的却是整个政法机关的独立性和公信力。当舆论媒体将个案推演成为公共事件,实际上也是将更高权力直至中央被动介入办案的过程。这是因为个案一旦演变成公共事件,就会涉及社会稳定的大局。更高权力直至中央也就不得不介入办案过程,对具体办案机关施加压力。像这样具有公共事件性质的案件,已经是群众、中央和地方(或者说是上级和下级)三方力量相互作用最终影响案件的处理结果。在“赵作海案”中,如果没有舆论的力量,案件不可能这么快被平反。首先是由上级机关迅速介入处理,不仅由市政法委书记、省高院院长出面道歉,更是对当年相关承办人员进行处理:涉嫌刑讯逼供的警察被刑事拘留、主审法官被停职。更进一步,在中央政法委的协调下,迟迟难以出台的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》,2010年6月由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合发布。

   如果案件存在渎职或腐败行为,当然应纠正以实现个案正义。但有时冤案的发生却与渎职腐败无关,而是办案人员基于认知上的偏差所导致。然而,在信息不充分的情形下所形成的舆论,固然体现着民愤或民意,但这种舆论缺少足够的可信度。无数的事实证明,在短时间内形成的群众意见,是一种集体无意识的共谋。民意如流水,当信息足够充分以后,民意有发生大逆转的可能。因此,是否走群众路线,让群众满意,固然是判断政法工作好坏的重要标准,但民意具有十分的不确定性。因此,政法机关应当严格依据宪法和法律来贯彻群众路线,以避免侵犯公民权利;同时应注意民主基础之上有集中,不仅要广泛吸取民意,更要注意收集采信证据,审慎办案,保持应有的独立性和距离感。这样才能通过制度改进最大限度地减少冤案。

   分工与协调

   在“赵作海案”中,舆论指向的另一个问题是政法委员会的协调制度。原本,检察院与公安机关一直存在分歧,因此,该案始终未进入起诉程序。正是由于政法委员会协调公检法三机关,认为该案符合起诉条件,才由法院最终判决赵振海死缓。这里须注意,政法委员会之所以有权协调个案,是因为公检法三机关虽然是分工办案,但却共同服务于党的中心工作,作为党的办事机构的政法委员会处在居中超然的地位。但另一方面,政法委员会往往又是被动介入协调,只有在公检法三家自行难以协调的情况下才会发生。如果运用科斯的解释,专业化并非绝对优越于一体化。当专业化高于一体化的交易成本时,一体化就是较优选择。因此,当公检法三机关协调成本足够高时,由政法委员会介入协调有其合理性。然而,实际上,政法委员会最容易受到公安的影响,而且越来越多的地方由公安首长担任常委或政法委员会书记,这使得案件的公正性难以保证。法院和检察院更有可能配合公安机关,而很难发挥制约功能。

   实际上,分工与协调(或称分散与集中、分权与集权)的关系,一直是新中国政法体制面临的基本问题,而且是一个因时因地不断变化的基本问题。特别值得注意的是,西方的分权制度强调的是制衡,而中国的分权制度强调的则是协调。这是因为西方的分权机关服务于不同的目标,例如检察机关侧重打击犯罪,而法院则注重保护基本人权;但中国的分权机关,不论公检法,都是在根本上服务于大局。所谓大局,说到底就是强调国家建设和国家利益的重要性。

   尽管建国伊始,公检法三机关强调相互配合,但毕竟还是以承认各自分工职能为前提。不过随着形势的变化,公检法的分工职能越来越难以保证。首先是国家财政经济困难,包括政法机关在内的国家机构所需经费的大量节减,政法机关不得不合署办公。特别是正在建立的各级检察机关,只保留名义,不设机构,不配备干部,工作由公安机关兼办。1957年,反右斗争开始冲击政法部门,检察系统因被认为是保护坏人而遭到批判,司法部也被认为是右倾。到了1960年,中共中央再次要求合署办公,“公安部、高法、高检三机关合署办公,规定三家名义不变,对内由公安部党组统一领导,高检留20~30人,高法留50人左右。”各地纷纷出现了“一长代三长”、“一员代三员”、“下去一把抓,回来再分家”现象,而在有的地方检察机关甚至被撤销。而到了文革初期, 毛泽东确立了无产阶级专政下继续革命的思想,公检法三机关成为继续革命的障碍,因此被彻底砸烂,随后被军管。

   文革结束后的1979年《刑事诉讼法》和1982年《宪法》,虽然再次肯定了公检法三机关的职能,但仍是重配合而轻制约。所谓重配合,是因为三机关在改革开放新时期共同的根本任务都是维护社会稳定。而历次“严打”所强调的从重从快,特别是从快是对速度的强调,必然是重配合而轻制约。当然,如果出现了相互制约的情形,有可能使案件限入僵局,甚至也有可能出现相互扯皮的案件。此时,相对超然的政法委员会就会被动介入协调,通过集体合议制来推进案件办理进度。但是,现在越来越多的地方政法委员会书记由公安厅局长兼任,这使得政法委员会协调案件的超然性难以保障,严重弱化了检察院对公安机关的制约功能。最终的结果也许是短期内社会治安有所好转,但却是以更多的冤案为代价。

   不论是公检法三机关分工,还是政法委协调,在政法活动的运转过程中,作为刑事诉讼重要一方的律师往往被排除在外。仍以《宪法》第135条为例,该条仅规定公检法在办理刑事案件中的职能和相互关系,但却没有规定作为刑事诉讼活动重要一方,即犯罪嫌疑人的律师的地位。也正是由于《宪法》第135条以及相关法律、规定实际上限制了律师全面介入刑事诉讼活动,其所导致的意外后果竟然是增加了律师寻租的机会。律师寻租是在1990年代市场化改革以后才逐渐出现的。尽管各地公检法三机关协作办案,在很大程度上能够排除地方律师的介入。但是对于犯罪嫌疑人而言,如果能够请更高层级的律师甚至请北京的律师,就很有可能在一定程度上扭转其不利地位。所谓更高层级的律师,必须是能够影响更高层级政法机关,这样,案子或者在二审、再审改判,或者可以直接由上级政法机关往下施压。之所以如此,是因为律师已经与政法专业人员有着广泛的私密联系,甚至有利益交换。例如,存在亲属关系、同学关系或经由政法工作跳槽转做律师的现象。可以说,改革开放以来,法学教育所型塑的法律职业共同体,最终也形成了法律职业利益共同体。以市场化导向所进行的法律职业商业主义,由于在政治体制改革上没有跟进,导致转型过程中出现大量的寻租行为。

   条块关系

   在“赵作海案”中,还有一个被忽视的细节是,政法委员会对该案一共协调了两次。第一次因为公安机关和检察院各不相让而搁置;第二次之所以能够协调定案,实际上与当时中央要求各地清理超期羁押案件的大背景相关。因此,来自中央和上级的压力也深刻影响着政法体制运转过程。

从条条关系来看,法院上下级是监督关系,检察院上下级是领导关系。法院和检察院都是向人大负责,但检察院同时还要向上级检察院负责。但是包括公安在内的政法机关,除了接受业务部门的指导、监督或领导,向人大负责并接受人大监督以外,还要通过党组接受同级党委的领导,特别是党中央的领导。公检法机关接受同级党委的领导是块块关系。地方党委又服从于党中央,是条条关系,因此在条块关系上相互交织,(点击此处阅读下一页)


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