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侯猛:民主集中制与新中国政法传统

更新时间:2015-03-16 22:08:55
作者: 侯猛  
同时还交织着中央与地方关系。

   条块关系中尤为强调党的领导,特别是党中央的领导。但这里须注意两点:第一,党委政法委员会的协调与党委领导还不是一回事。政法委员会只是党的办事机构,同样要接受党的领导。政法委员会的最初设立,是隶属于中央人民政府政务院的作为指导各个政法部门工作的机构。政法委协调案件制度与过去的党委审批案件制度有很大不同。政法委协调案件仍以确认公检法三机关的基本职能为前提,而党委审批案件制度则是取代了公检法特别是法院的审判权。不过,在有些情况下,政法工作可以直接向党委请示报告,而不必经由政法委员会。第二,应区分党委审批制度与向党委请示报告制度。建国以来,党委审批制度往往是与政治运动结合在一起,因此曾经长期存在。直至1979年中央正式宣布废除党委审批制度之时,死刑案件仍是由中共中央批准的。但党委审批制度最大的弊端是将政治标准凌驾于法律标准之上,因此,造成很多冤假错案。向党委请示报告制度基本不涉及个案的决定权,而是确保党对全局的把握,从而较为准确地做出工作部署。一个不容忽视和否定的事实是,直至今天,政法工作中所有的重大战略部署,例如法治入宪,都是经过中共中央政治局讨论决定的。因此,向党委请示报告制度,就目前来看,是确保党委领导特别是党中央领导政法工作的基本途径。

   权利观念与大局意识

   常常听到的是,政法机关要为中心工作服务,为大局服务。那么什么是大局?邓小平曾强调:“在社会主义制度之下,个人利益要服从集体利益,局部利益要服从整体利益,暂时利益要服从长远利益,或者叫做小局服从大局,小道理服从大道理。”这也就不难理解,中国的大局就是强调国家的集体利益、整体利益和长远利益。具体来说,目前的大局就是维护安定团结的政治局面,实现国家的长治久安。包括政法机关在内的所有党政机关都应该服务和服从于这个大局。

   由于大局意识强调的是国家利益、集体利益高于个人利益,这与个体权利观念存在着紧张关系。特别是在建国初期,往往是以牺牲个体权利来成全特定时期的国家利益。例如,为了巩固国家政权而发动的镇压反革命运动,采取溯及既往的原则,也不区分未遂和既遂。而政治运动中成立的人民法庭,实际上是绕开了法院,并且剥夺了那些被排除在人民之外的公民的上诉权。不过这一紧张关系,在1978年底党的十一届三中全会决定,全党工作着重点从阶级斗争转移到社会主义现代化建设上以后得到缓解。2004年修宪,将“公民的合法的私有财产不受侵犯”和“国家尊重和保障人权”条款写入宪法,更彰显出公民在国家中的重要性。

   这一变化也使得大局意识的贯彻较之过去要更为困难。如果说过去讲大局是以牺牲个人权利为代价,但现在在强调人权的背景下,这显然是一种政治不正确。2004年修宪,第13条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这在很大程度上表明,以大局来牺牲个人权利要给予补偿。但在实践过程中,往往会出现两种情况:第一,地方政府往往为了政绩或官商勾结,牺牲个人利益且没有给予合理补偿,这自然引起群众不满以致群体性事件。第二,地方政府与相关群众难以达成合理定价,其中不乏群众漫天要价的情形,一旦地方政府强制执行,这也会引发群众的抗争。同时,中国正处在转型过程之中,利益分配不均进一步加剧贫富两极分化,这更使得维稳成为中央工作的重中之重。中央又会给地方施压,要求地方妥善处理。但地方维稳问题丛生,例如有时会以牺牲个人权利为代价,短期内形成稳定格局,但长期则引发新的不稳定因素,例如,上访增多。这也就使得政法机关面临着维稳与维权的困境。

   政法传统再讨论

   大致来看,30年来法治建设,往往集中于与市场经济密切相关的部分,而较少涉及政治体制改革层面。进而带来的重大问题就是,市场导向的新型法治如何与既有的政法体制相互协调?在现有局面下,如何实现政法传统的自我变革,建设社会主义法治国家,必须从检视民主集中制原则入手,特别是要细致检讨执政党与法治、政法与宪法这两大基本问题。

   目前的现状是,尽管法院依法独立行使审判权已经成为一项宪法原则,党中央也十分强调保持法院应有的独立性,反对非法干预案件,但在很多情况下,一个法院实际上很难独立驾驭重大、疑难或轰动案件。这是因为这几类案件涉及的权力和利益关系复杂,一个法院并没有足够的能力进行协调。唯有党是中国的领导力量,具有强大的协调统筹能力,因此,包括群众在内的各方力量,最终会寻求地方党委乃至中央出面加以解决。不论是发动舆论,还是民众上访,其实行动的背后都是希望党委特别是中央,而不是法院或主要不是法院来解决根本的问题。这样一种法律案件的泛政治化解决模式,短期内并不能得到根本改善。因此,建设中国特色社会主义法治国家,仍要在党的领导下循序渐进进行。邓小平讲:“我们坚持党的领导,问题是党善于不善于领导。党要善于领导,不能干预太多,应该从中央开始。”改善党的领导,要实现党政分开,党法分开。但是,如何做到既坚持党的领导、以党领政,同时又要防止党政不分、党法不分、以党代政、以党代法,可能十分困难。就当前的发展形势来看,党的十七届四中全会通过《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,并且提出“完善党内民主决策机制,维护党的集中统一”。如果能以党内民主带动人民民主,这也将加快建设社会主义法治国家进程。

   中国宪法规定的国家体制与现有的政法体制虽然具有本质上的一致性,但政法体制中长期存在的请示制度背后所反映的上下级关系,与宪法规定是否存在着冲突,可能还值得进一步讨论。政法体制尤为强调统一领导,下级服从上级。党内成立政法委员会制度以后,各政法机关须就重大事项向政法委员会请示报告。不仅法院上下级之间存在请示,同时法院向党委及其政法委员会亦有请示。值得注意的是,中央也提出“司法机关党组提请党委讨论研究的重大、疑难案件,党委可以依照法律和政策充分发表意见。司法机关应该认真听取和严肃对待党委的意见。但是,这种党内讨论,绝不意味着党委可以代替司法机关的职能,直接审批案件。对案件的具体处理,必须分别由人民检察院和人民法院依法做出决定。对于司法机关依法做出的裁判、决定,任何党政军领导机关和领导干部都无权改变”。但是,司法机关党组往往是尊重和执行党委意见的多,反对的少。不难发现,请示制度与法院独立审判权有着内在的紧张关系。也就是说,至少在这一点上,政法体制和宪法体制是存在着潜在冲突的。

   根本的问题就是权力过分集中。邓小平曾批评:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地,不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅,拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导……过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题……”因此,在政法体制中,重新反思民主集中制的工作方法,进一步厘清党委与各政法机关的权限以及政法机关上下级关系是改革的重点。但是,改革不能以明显违宪为代价,不存在“良性违宪”的问题,而应通过解释宪法,从而保持宪法秩序的稳定。

  


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