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张胜军:全球气候政治的变革与中国面临的三角难题

更新时间:2015-02-20 20:23:13
作者: 张胜军  

   从这一理论认识出发, 尽管我们尚且无法给出气候变化影响全球治理体系变革的具体形式, 但却可以把握其中必然涉及的理论方向,即气候变化必然导致当今的全球治理体系朝着协调国家内政的方向发展。

  

   第一, 为了凝聚世界各国之力共同为扼制气候变暖采取共同行动, 未来的全球治理体系首先要为各国的能源、环境、社会和管理政策制定一个标杆, 提供一套综合的应对方案。气候变化影响着维持人类一切努力的生物圈, 气候变暖的直接后果如冰川融化、海平面上升、极端气候增多已经日益为人们所熟知, 但是无形的第三层次的社会政治和制度影响还没有被充分地重视。[35]只有把这些损害安全的直接影响考虑进来, 才能对全球气候变化以及恰当的应对做一个全面的评估, 而且在应对气候变化的实际行动中,一种单一的、简单的政策路线也是不够的。因此, 除了在国际援助、技术转让与国际贸易、国际法与多边外交等领域采取措施之外,控制气候变暖的全球治理必然波及各国的内政, 即各国能源政策、产业政策、环境政策、自然保护政策, 影响到产业发展、能源、环境、贸易、科技等诸多领域。虽然理论上说拥有主权的国家可以通过执行所达成的国际协议来实现内政协调的目标, 但由于气候变化涉及的政策范围很广, 逐项达成协议(包括一揽子协议)的成本极高, 实际上很难操作。《京都议定书》以一个目标即减排为导向的国际协议之所以难以执行, 其中的一个重要原因就是缺乏与之相配套的政策方案。因此, 为推动越来越多的国家加入全球共同行动的行列, 未来的全球治理必须打破禁区, 统筹所有这些政策考虑, 为各国的能源、环境、社会和管理等公共政策制定参照的标准和方向, 例如环保优先、节能减排优先等各种优先机制, 否则未来的政策行动仍将面临失败的危险。

  

   第二, 在气候变化推动新国际制度的创建方面, 尽管还无法确定一个管理实体的具体形式, 但是可以肯定, 一定程度上的权力集中或敛合(convergence)是必然的。事实上, 《联合国气候变化框架公约》已经有一个位于波恩的秘书处提供支持, 可以进行一些监督。未来气候变化全球治理制度的主要任务体现在两个方面: 一方面是要在碳排放统一规划和监督上建立起一个享有全球公信力的多边机制, 并且赋予其一套有法律强制力的监管措施。正如美国学者保罗.赫尔曼(Paul Herman)、格雷戈里.特雷弗顿( Gregory Treverton)指出的那样, “未来关于减少碳排放的多边安排可以建立一个国际能源署式的组织, 监督国家履行承诺, 或许还可以谴责那些不遵守的国家”。[36]另一个方面则是协调各国共同预防和适应气候变暖带来的种种后果。随着气候变暖已经成为事实且日趋严重, 预防和适应正在提上各国和全球的议事日程。

  

   第三, 未来气候变化的全球治理制度需要建立在灵活和具有活力的市场机制与社会机制之上。用市场机制来解决环境问题, 是人类应对气候变化的创新。成立碳排放交易所等节能减排交易市场已经在世界上蔚然成风, 芝加哥气候交易所、欧洲气候交易所、蒙特利尔气候交易所等纷纷成立, 中国也相继成立了北京环境交易所、上海能源环境交易所、天津排放权交易所等排放权(或环境产权)交易专业机构。通过这些交易所进行碳交易, 降低温室气体排放, 同时还能取得明显经济效益。[37]但是, 仅有市场机制是不够的。这是因为气候变化虽然影响到每一个人, 但不会同等程度地影响每个人。那些严重依赖自然资源的农村、土著人和城市贫民中的妇女、儿童将蒙受更大的损失, 他们是最脆弱的群体。[38]因此, 必须建立完善的社会保障机制来保护那些最易受到伤害的穷人的生命、健康和福祉。一个有利于加强社会资本和社会网络的社会机制不仅有助于提高气候变化的应变能力, 而且它还可以发挥作用提高政府的责任意识。

  

   不过, 尽管气候变化的确为构筑新型全球制度提供了良机, 我们仍然难以确定上述理论预测就一定可以成立。实际上, 另外一个无法排除的可能性就是气候制度根本无法达成, 气候变化进一步恶化, 从而加剧国家之间的矛盾和冲突, 导致更加不稳定和不安全的国际环境, 甚至发生大规模的战争。如果是这样, 人类可能在“后天”来临之前就已在自相残杀中同归于尽。当然这是所有人都最不愿意看到的结局。

  

   五 中国战略选择的思考和建议

  

   气候变化问题自产生以来已逐步上升为国际社会最受瞩目的全球性议题, 抑制全球变暖、维护共同的安全和繁荣要依赖在全球范围内与其他国家的积极合作。应对气候变化, 对于中国这个世界上最大的发展中国家和经济增长最为强劲的新兴大国而言, 无疑迫切需要一个对自身作用定位的前瞻性视野和实现本国利益的大思路。今天, 相互依存的现实和新兴大国的崛起已经打破了西方国家独揽一切的国际政治格局, 中国和广大发展中国家正以前所未有的主人翁姿态介入新秩序的打造。然而, 毋庸讳言, 中国在哥本哈根气候大会上没有取得预定的政治效应, 气候政治仍将在相当长的时间里考验中国的政治智慧和外交技能。展望未来, 中国必须深刻认识到, 在气候变化面前, 中国不是风, 只能是草。[39]如果气候政治变成类似全球化那样的大趋势,它将重塑全球政治经济制度,并以同样的程度作用于中国的崛起进程, 那么中国就要重新检验、调整自己的应对战略。

  

   从《气候变化框架公约》到《京都议定书》, 中国已经将气候变化问题提升到了一个较高的高度, 并在策略上将气候变化政策视为可持续发展政策的一部分, 特别是视为能源消费和经济发展政策的一部分。在参与全球气候变化的国际协议方面, 中国坚持“共同但有区别的责任”这一基本原则, 同时推动履约进程, 更好地维护中国的国家利益。但与美国相较而言, 中国的气候变化政策则多是应对性和被动的, 缺乏前瞻性和主动性。中国尚对气候变化缺乏明确的战略定位, 缺乏明确的气候变化减缓和适应政策。笔者认为, 中国之所以在应对气候变化方面缺乏长远规划, 根本原因来自中国关于应对气候变化的两个根深蒂固的认知: 一是所谓减排与发展的矛盾, 二是“共同但有区别的责任”。然而, 这二者都不能成为阻碍中国的理由。

  

   首先, “发展”不一定就必然以GDP的增长为标志。中国等发展中国家不能走西方的老路。气候政治的实质固然是各国在争夺发展空间, 争取经济利益。但从另一方面来说, 国内实行积极的节能减排政策和实现经济发展模式的转变反而可能开辟更大的经济成长空间。实际上, 国内已经掀起了一场围绕低碳经济和新能源革命浪潮的热烈讨论,而在此领域中国显然与西方国家站在同一起跑线上。如果中国能够像抓住全球化的机遇那样, 迎接新能源革命的挑战, 那么气候政治带来的挑战和压力反而会成为中国赢得下一轮世界经济的控制权和主导权的强大动力。而对于欧盟在应对气候变化方面的先锋作用, 中国有评论称其目标是获得美国所控制的石油地缘政治之外的一个新话语权。[40]果真如此, 中国也可以追求同样的政治目标。实际上, 对中国自身而言, 相比气候变化所带来的国际压力, 能源安全所带来的压力反而更大。过去20多年, 中国的能源弹性系数(GDP增长速度与能源消耗速度之比)一直保持在1以下, 但2002-2005年之间, 能源消费的总量和强度都在上升, 能源弹性系数一度达到了1.5到1.6之间,也就是说, 中国GDP保持每年10%的增长速度, 能源消耗达15%。根据布鲁金斯学会的统计, “从2000年到2005年, 中国的石油消耗量增长了60%, 几乎占世界能源消耗增长量的一半”。[41]有人甚至担忧, 世界上的能源(如天然气和石油)并不足以满足由中国经济增长所带来的对这些能源的需求增长。中国国内不断增长的能源消耗使中国外交面临巨大的战略压力, 维护能源安全已成为中国经济发展、社会稳定和国家安全的关键战略问题。从发达国家的经验来看, 全力关注能源安全是其应对气候变化压力的一个支点, 正如吉登斯所说的, “以关注气候变化本身的密切程度来关注能源效率, 就有可能降低吉登斯悖论的效应”。[42]从发展与气候变化的关系来看, 核心的问题还是能源效率和能源安全问题。中国要变气候政治压力为机遇, 不妨从提高能源效率入手。

  

   其次, 对于“共同但有区别的责任”,笔者认为也要从两个方面加以认识:一方面, 多数发展中国家大规模工业化的时间迟于发达国家, 从历史责任上看累计排放量较小, 并在较长时期内面临经济发展等重大挑战, 因此发达国家在排放大量温室气体基础上获得较高程度的发展后, 理应承担更多保护环境的责任。在温室气体减排方面各国之间有区别的责任符合公平的原则。但是, 随着形势的变化, 从另一方面来看, 过于强调这一原则不见得仍能像过去那样既符合全人类的利益, 也符合国家利益, 又能得到广大发展中国家的支持。在哥本哈根大会上, 七十七国集团与中国关系的破裂, 一定程度上是世界格局变化的必然结果, 同时也有发展中国家对于包括中国在内的新兴经济大国抱有更高期待值的一面。中国对此应该有清醒的认识, “共同但有区别的责任”对经济体仍然弱小的国家依然成立, 但对于中国这样的“大户”继续坚持这样的底线, 在有的发展中国家看来难免有点“匪夷所思”。因此, 中国应及时调整思路, 在应对气候变化这一特殊性的全球议题上, 确立起一个有别于其他事务的外交原则和外交战略。

  

   展望未来, 笔者认为中国应对气候变化的战略调整应该集中在以下三个方面:

  

   第一, 中国在应对气候变化这一最重要、最迫切的全球性议题中实现从负责任者向领导者的角色转变。为此, 中国宜适当扬弃传统观念, 从主权论述的话语体系转向责任与全球治理合作的话语体系。与此同时, 制定一套综合考虑应对气候变化所带来的各种效应包括国际政治、国际经济和软实力等方面影响的外交战略。鉴于绝大多数发展中国家处于世界经济链条的低位, 共同面临着向低碳经济转型的艰巨挑战, 中国要把与发展中国家的低碳经济转型合作(包括气候变化适应性的援助与合作)作为一个重要战略支点。中国甚至可以考虑在应对气候变化方面主导建立起中国与某些发展中国家集团的非正式南南合作机制(例如金砖四国集团或中非之间),化被动为主动。特别是在当前气候政治出现了欧美合流、发展中国家分化的趋势并日益明显, 欧盟领导意愿降低, 国际气候变化谈判的动力减弱, 国际气候变化谈判取得实质性进展的难度加大等情形下, 正是中国采取果断行动(“先声夺人”)实现从负责任者向领导者角色转变的有利时机。

  

   第二, 完善中国的相关法律法规体系并构建应对和适应气候变化的国家发展战略。发展“低碳经济”需要从宏观政策指导到银行信贷支持、从地方发展战略到国家经济社会可持续发展战略等诸多方面编制全国总体规划, 建立评价指标和统计制度。面对气候政治的回旋空间越来越小, 中国以时间换空间的战略面临巨大挑战, 甚至难以实现, 中国政府要有“壮士断腕”的决断勇气, 及时做出正确的选择。尽管非常艰难, 但无论是着眼当前的能源安全还是放眼长远的抢占世界经济竞争战略制高点, 中国必须追求内涵式的增长之路。

  

   第三, 全社会动员、化解内部压力。为使低碳经济渗透到中国工农业生产的各个领域, 促进生产方式的转变, 中国需要在全社会开展一场声势浩大的低碳生活方式倡导宣传活动。目前, 中国社会的浮躁心态和消费文化仍在急剧上扬。如果每个中国人都追求大面积住房和拥有汽车, 不仅中国难以实现节能减排的目标, 由此而形成的巨大社会心理惯性亦将使中国向低碳经济转型极为困难。因此, 中国政府需要紧急刹车, 在全社会树立起低碳生活的理念和信仰。

  

   概而言之, 作为自变量的气候变化是否将催生一种新型的国际气候治理机制, 进而影响世界的基本格局, 取决于包括中国在内的所有国家和人民的选择。中国在寻求实现责任、权利和利益的平衡的同时,可以而且应该展示更为远大的抱负。


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文章来源:《世界经济与政治》2010年第10期
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