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张胜军:全球气候政治的变革与中国面临的三角难题

更新时间:2015-02-20 20:23:13
作者: 张胜军  
第三,发展中国家只有保持团结, 才可能在不掌握话语权的情况下有效地维护自身利益。然而, 这三个目标对于发展中国家来说同样难以都实现。

  

   第一种情况: 如果发展中国家希望实现国家利益最大化, 同时取得发达国家更多的资金和技术支持, 那么发展中国家必然要对发达国家做出让步, 这样必然破坏了发展中国家的内部团结。

  

   第二种情况: 如果发展中国家希望实现国家利益最大化的同时, 维持发展中国家的团结, 那么它们只能向发达国家提出更高的要求, 而在现有的情况下, 发达国家必然不肯答应, 那么发展中国家将无法取得发达国家的资金和技术援助。

  

   第三种情况: 如果发展中国家既要取得发达国家的资金和技术援助, 同时维持发展中国家的内部团结, 那么很显然, 发展中国家必须放弃对本国利益最大化的追求。捍卫自身的发展权是所有发展中国家的共同目标,面对发达国家所采取的分化瓦解策略, 发展中国家只有加强内部团结和内部协调, 才能避免被各个击破。否则, 发达国家就有机会推卸其对气候变化负有的历史责任, 迫使发展中国家承担大幅度的、绝对量化的减排指标, 甚至推卸其应当为发展中国家应对气候变化提供资金和技术支持的义务。哥本哈根会议期间, 美国国务卿希拉里提出的将中国、印度等发展中大国的“三可”承诺(减排的可测量、可报告、可核查)作为发达国家拿出1000亿美元资金援助最不发达国家的先决条件, 就是“分裂”发展中国家阵营的最明显企图。[22]一些发展中国家显然采用的是第一种情况所描述的策略, 这个策略因为不能保持发展中国家的内部团结而失去了迫使西方国家做出实质性妥协的优势。从结果上分析, 采取第三种情况的方案才是发展中国家的最优策略。

  

   三、中国气候政治的三角难题

  

   评价气候政治对中国的影响十分复杂, 原因不仅在于中国自身复杂的国情, 更在于复杂棘手的国际环境。

  

   首先, 中国已经成长为全球气候政治中的“大户”。从经济规模上看, 中国已经成为“世界工厂”, GDP超越日本成为世界第二; 从碳排放的总量上看, 中国在2006年排放了56亿吨二氧化碳, 占了全球排放总量的20%, 也远远超过金砖四国的其他三个国家, 在2007年, 中国超过美国, 成为世界上最大的二氧化碳排放国, 尽管人均排放量只是美国的1/5。[23]从1990年到2006年, 中国的二氧化碳排放量翻了几番, 预计到2030年, 中国的排放总量将上升为2006年的两倍。[24]一般而言, 环境和气候这样的国际公共问题总是吃大户的, 而中小国家的最优策略从来都是“搭便车”。

  

   其次, 从中国崛起的战略环境上来看, 气候政治增加了中国崛起的难度和压力。中国经济上高速发展, 政治上又是联合国安理会常任理事国, 还是一个地区核大国, 但是如果气候政治继续发酵, 也许将为中国未来的崛起之路投上阴影。实际上, 气候政治对中国崛起而言来得太早了, 尤其是在国力发展遇到瓶颈的关键时刻。

  

   最后, 中国目前缺乏应对气候政治的经验, 甚至在心理上也未做好长期应对的准备。这主要表现为战略定位不确定、路线方针不明确以及战略策略不统一。在哥本哈根会议上, 中国在气候政治谈判中面临诸多尴尬。如中国尽管在气候谈判中坚持自己是发展中国家, 但已经很难把自己当成普通的发展中国家; 中国明知继续坚持京都路线已经不太现实, 但却没有提出自己的替代方案, 使得维护发展中国家内部团结的目标难以实现; 中国希望在气候谈判中发挥作用, 却低估了险恶的气候政治环境; 中国原想在气候政治大会上讲政治收人心, 却终以“斗士”面目出现而遗憾。总之, 气候政治是对中国发展的严峻挑战, 也是当前中国必须面对的一个难题。这个难题具体而言就是作为“大户”, 如何在责、权、利三者间寻求一种平衡。

  

   对于中国这样一个“大户”而言, 面对气候变暖这个必须要加以扼制的趋势, 中国最基本的出发点也只能是在此过程中实现责任、权利和利益的平衡, 然而, 仅这一点却也是在气候政治中不可能全部实现的。在气候政治作为一种大趋势和自变量的情况下,中国的最大欲求无非三个: 第一是继续保持GDP的高速增长, 这也是中国的最大利益所在; 第二是广义上的权利, 包括国家的经济自主权、国际机制中的权利和发言权; 第三是为遏制气候变暖承担起相应的责任, 承诺减排, 包括执行自主减排和较为严格的透明减排。然而, 这三个目标对中国而言却是一个不折不扣的三角难题, 中国只能取得其二而舍其一(参见图3)。

  

   第一种情况: 如果中国坚持主权国家的经济自主权利, 追求自身的最大利益, 也就是继续保持GDP的高速增长, 那么中国就难以兑现减排承诺, 无法尽到减排的责任。

  

   第二种情况: 如果中国希望保持GDP高增长利益的同时尽到减排的责任, 那么中国现阶段只能选择自主减排, 而这样做的结果必然引起某些国家不满, 中国在国际气候机制中的地位和影响力必然受到损失, 也就是说三者中也只能取其二。

  

   第三种情况: 如果中国希望尽到减排的责任(透明减排) , 同时又要在国际气候机制中扩大影响力, 获得话语权甚至领导权, 那么中国的GDP增长必然受到限制, 三者中仍然只能得其二。

  

   中国政府早在2007年6月4日就已经出台《中国应对气候变化国家方案》, 清醒地认识到了全球气候变化给中国造成的巨大影响并在未来有可能进一步加剧的趋势,设定了极具挑战性、难度非常大的减排目标, 并根据本国国情做出了适度的量化减排承诺。[25]然而, 从哥本哈根会议的情况看, 中国所坚持的第二种情况下的方案, 亦即符合当下中国总体利益的选择仍然承受了很大的国际压力。可见, 对于中国而言, 关键是要看清前进的方向, 中国除了眼前的经济利益外,还要着眼于和平发展的长远目标。中国在全球气候问题上的积极作为对于提高中国的国际影响力和提升国家形象都具有很大的现实意义。因此, 从长远来看, 中国要逐步向第三种情况的方案靠拢。

  

   《京都议定书》框架下的气候政治面临着多重难题,这对于任何一类国家或一个国家都是如此。面对难题并不可怕, 可怕的是长久地陷入政治僵局。因此, 更为重要也更为紧迫的任务是如何才能找到解决问题的新思路。

  

   四 国际气候政治和全球治理制度的演变趋势

  

   随着气候政治陷入僵局, 萦绕在人们脑海中的一个越来越大的疑团就是, 当越来越多的气候灾害和气候变暖与人类的温室气体排放联系起来时, 全球的政治力量和政治结构将发生什么样的变动? 换言之, 气候变化作为自变量将会引发怎样的全球政治变革?从古至今, 在所有促进人类团结和走向一个统一整体的思考中, 也许最为人所意想不到的就是气候变暖成为强化这一进程的最直接力量。气候变化的程度如何关系到人类未来的生存安全, 同时可能成为影响未来国际体系、重塑全球政治发展格局的革命性力量。

  

   气候问题不分边界, 是个全球性的问题, 所以必须全球治理。气候问题还被看做是检验新自由制度主义的一个重要案例。新自由制度主义认为, 国际制度对于减轻集体行动困境起到了重要作用, 并会促进国际合作。国际制度和国际规范在过去几十年间出现在国际政治许多领域, 甚至出现了玛莎.芬尼莫尔(Martha Finnemore)和凯瑟琳. 辛金克(Kathryn Sikkink)所提出的“规范梯级(norm cascade)”。[26]“规范梯级”是指国际规范成为适当行为的全球标准的临界点, 此时越来越多的国家开始接受它。一旦达到临界点, 国际规范即对国家施加建构效应, 因为签署和批准相应的条约已经成为“正当的”和适合去做的事情。“如果你想成为,声誉良好的(in good standing)−国际社会的一员, 国际共同体文明的一员, 那么你此时此刻最好签署条约。”[27]围绕气候变化所达成的一系列国际协议如《联合国气候变化框架公约》事实上就是这样的“规范梯级”。

  

   令人遗憾的是, 上述“规范梯级”仍不足以应对气候变暖这一迫在眉睫的重大议题。《京都议定书》生效以来, 没有一个国家可被认为接近于高绩效。一项对56个污染最严重国家的排放趋势的比较研究表明, “如果气候变化防护是一项奥林匹克规则, 世界上就没有一个国家有资格登上获胜者的颁奖台”。[28] 不仅如此, 有的发达国家降低了自己的减排目标, 美国甚至向《联合国气候变化框架公约》秘书处报告称, 美国的排放在未来的十年将会在2005年的基础上上升4%。[29]可见, 即便今天的国际事务中没有任何一个问题领域不被某些国际规范和规则所管理, 但要想达到一个特定的目标, 现有的治理体系仍存在极大不足。正如吉登斯在《气候变化的政治》一书的导论中所说的, “我们还没有一套如要我们控制全球变暖的雄心壮志变成现实就必须做到的政治创新”。[30]

  

   当代全球治理为何在应对气候变化议题上失灵? 较为普遍的看法是, 国际组织(主要是二战后建立的政府间国际组织)的宗旨和职能不但都是为国家服务的, 更重要的是它们更多地体现出现有国际政治力量格局, 比如联合国。其他机构如国际货币基金组织和世界银行, 它们的投票权和决策程序又无不与其成员的出资比率和地缘经济紧密联动。这就造成它们总是服务于一些西方大国的偏好, 而且难以抗拒来自大国的压力。[31]中国政府持有类似的正义变革要求, 对于国际机构中西方国家的主导地位十分不满, 认为应当增加中国等新兴发展中国家在这些机构中的投票表决权。而持有现实主义观点的学者则认为, 全球治理不能仅仅依靠国际组织,而要同时重视国家之间的权力均衡。罗伯特.吉尔( Robert Gilpin)指出, “在一个分崩离析的国际体系中, 依靠各国之间的权利均衡会更为明智”。[32]不过, 现有的全球治理实际上就是国家之间的权力均衡与国际制度(国际组织)和非正式的规制、规范的相互结合。应该说,这种结合在一定时期发挥着重要作用, 并且取得了一定的治理成效。然而, 如前文所述, 随着全球化的不断深入发展, 当今世界治理体系面临的挑战几乎全部来自于“深度”治理的缺失。这种“深度”在笔者看来主要体现为全球治理的范围开始向各国内部事务的纵向延伸, 亦即“深度”治理对国家的内政及国家间内政的协调提出了更高的要求。气候变化同时是全球化引发的一个特殊难题。全球化既然包含了众多要素:技术的、经济的、组织性的、思想的、艺术的和心理的, [33]就意味着必须将作为适当行为标准的国际规范法延伸至国家内部的公私部门。鉴于作为一种思想状态和组织形式的全球化正在形成, 对于今日的全球治理,我们完全可以借用比尔.克林顿式的竞选语录断言: “不是外交而是内政, 傻瓜!”[34]

  

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文章来源:《世界经济与政治》2010年第10期
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