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张胜军:全球气候政治的变革与中国面临的三角难题

更新时间:2015-02-20 20:23:13
作者: 张胜军  
而减排与发展的矛盾的重要性也要逐步让位于气候问题解决的迫切性。近年来, 气候变化所带来的损失是难以估量的。2009年12月8日, 世界气象组织秘书长米歇尔.雅罗(Michel Jarraud)在哥本哈根发布了“2009年全球气候状况”报告。报告显示, 这十年来, 只有北美的气温比过去平均气温下降, 其他地区的气温都在上升。南亚大部分地区以及中非地区经历了历史上最热的十年。气候变化尤其是气温上升会引发极端气候现象, 包括飓风、洪水、干旱、暴雪、热浪、寒潮等, 这些极端气候现象十年来不断出现在世界各地。极端气候现象在南非、澳大利亚和南亚出现的频率超过了以往。[13]经济合作与发展组织(OECD)于2007年末公布了一份关于全球变暖导致港口城市遭遇洪灾的预测报告。报告警示称, 一旦发生百年一遇的暴风雨, 预计2070年灾民人数将达1.5亿人, 这近乎是现在的4倍; 造成的经济损失将高达35万亿美元, 是现在的10倍多。报告预测损失最为严重的是中国(11万亿美元), 其后依次是美国(9万亿美元)、印度(4万亿美元)和日本(3万亿美元)。受灾最严重的城市为美国迈阿密(3.5万亿美元) , 紧随其后的是中国广州等亚洲城市。[14]正如一位中国记者所指出的那样, 气候变化是一个带有高度“拖延惩罚”的问题: 年复一年的拖延, 惩罚也就变得越来越大。[15]面对这样严峻的形势, 按照传统的发展观继续发展, 不仅我们千辛万苦取得的经济成果可能转瞬化为乌有, 这种“发展”之路本身也不能称为发展, 而是自我毁灭之路。

  

   最后, 气候变化最有可能从根本上推动全球建立一套具有实质约束力的全球“深度”治理机制。全球“深度”治理的实质即是在特定领域突破国界的限制, 介入一国或多国的内政, 它将对全球治理的理论体系和世界政治、经济格局产生至为深远的影响。在当前的全球治理机制中, 绝大多数属于外部或替代治理机制, 能够深入到国家内部监管的深度治理尚无一例。[16]联合国安理会是在国际安全领域的外部治理机制, 它的主要职责是维护国家安全的外部规则, 如主权独立和制止侵略等。世界贸易组织(WTO )、国际货币基金组织( IMF)和世界银行等机构负责的是世界经济的外部治理机制, 它们所调整和监管的同样是国家经济的外部性问题,如国际金融体系的稳定、自由贸易的规则和世界经济的均衡性等。世界卫生组织、联合国教科文组织、国际原子能机构等负责在一些专门的领域提供专业性、技术性服务并起到一定的协调管理作用, 但它们的职能和权限也都限制在从属于主权原则的国际公共领域。

  

   然而, 当今世界治理体系面临的挑战几乎全部来自于“深度”治理的缺失。例如,在国际经济领域, 经济全球化的深入发展已经把全球经济融为一体, 而传统的国际协调机构(如国际货币基金组织和世界银行)在应对全球性金融危机方面的作用已明显不足。[17]在国际安全领域, 失败国家、恐怖主义、跨国犯罪和核扩散等非传统问题同样对传统的国际治理机制构成严峻挑战。国际气候治理作为一个涉及面最广也最为紧迫的全球公共问题, 需要世界所有国家通过谈判磋商参与到集体行动之中, 并通过共识缔结国际性契约, 这就意味着气候变化已经作为一种自变量发挥作用。正如安东尼.吉登( Anthony Giddens)所指出的, “尽管存在分歧和权力斗争, 应对气候变化却可能成为创造一个更合作的世界的跳板”。[18]气候不是筹码, 也不是大国政治可以打的牌, 而是一个必须接受的前提。也就是说, 气候政治需要重新定义。在新的气候政治定义中, 它不再是受制于大国博弈的因变量, 而是影响政治变革(包括国际政治变革)的自变量。

  

   上述分析中的一个重要启示就是, 把气候变化作为自变量不仅有助于我们从一个新的角度分析和认识当前的气候政治, 而且具有一种方法论上的意义。换言之, 在思考和判断气候变化如何影响全球政治变革的问题上, 将气候变化作为一个自变量或许能够更好地把握气候政治的实质, 进而赋予我们以前瞻性的眼光审视和把握全球政治变革的方向。当然, 气候变化最终促成全球政治的变革必然还有一个很长的路程, 它能否成为压垮主流体系的最后一根稻草, 进而催生或重建一套全新的体系或全球契约也有赖于我们时代的“凯恩斯思想”。下文将从微观层面具体探讨气候变化作为自变量, 发达国家、发展中国家和中国所面临的选择。

  

   二、《京都议定书》框架下全球气候政治的三角难题

  

   气候变化问题自产生以来得到了全球公众空前的关注。但是从1990年联合国大会启动《联合国气候变化框架公约》谈判开始的20多年时间里, 国际气候谈判却进行得异常艰难, 其根本原因是国际社会采取了一条以《京都议定书》为标志的减排路线。尽管《京都议定书》制定和实施的出发点是为了缓解人类活动对气候变暖的影响, 而且确立了共同但有区别的责任原则, 为发达国家和经济转型国家规定了具体的、具有法律约束力的温室气体减排目标。然而, 它的启动和实施仍然不可避免地导致地缘政治的介入,国家之间开始围绕减排的额度分配展开激烈博弈。可以说, 《京都议定书》在一定程度上分裂而不是团结了世界,尤其在科学不确定性和没有很好地处理发展与减排关系的情况下, 它的启动和实施必然触及各国的核心利益。为了更为深入地分析和了解各方的分歧点, 下面试借用国际经济学的方法加以探讨。

  

   国际经济学中有一个著名的“三角难题( triangle problem)”,那就是既能通过开放资本账户和维护汇率稳定使本国充分参与国际分工、分享世界经济一体化的利益, 又能灵活运用自主的货币政策实现国内充分就业、价格稳定与经济增长的目标, 是每一个国家的理想。但这是不可能的。对于任何一个国家来说, 资本账户自由化、固定汇率制与自主的货币政策是不相容的, 即三者不可兼得。当一个国家尚未开放资本账户时, 还可以在稳定汇率的同时享有货币政策的自主性; 在实现资本流动自由化以后, 则面临两难选择: 要么放弃自主的货币政策以维持固定汇率, 要么保持汇率浮动以保证货币政策的独立性。[19]

  

   借用国际经济学中的“三角难题”, 我们可以使用同样的方法分析全球气候政治中的“三角难题”。如前所述, 当气候政治成为自变量的时候, 各国的选择就只能处于两难境地。实际上, 对世界各国而言, 不论在哪一个轨道上,继续进行疯狂的利益博弈已经不是一个理性的选项, 各方必须在控制气候变暖进一步恶化的前提下迅速达成一个协议。因此, 我们必须认真思考在气候政治前提下气候政治成为不可抗拒的自变量的时候, 各国所真正面临的难题。

  

   对世界所有国家来说, 气候政治都是一个政治难题, 这是因为几乎所有国家都要面对一个利益上的重新分配问题。对于发达国家而言, 它们的最大难题在于如何使发展中国家参与和承担减排的责任, 同时尽量减少自身碳排放的历史责任, 并避免严重影响国内的经济发展与公民福利水平。因此, 它们乐于通过控制话语权和国际机制(碳交易机制)来限制发展中国家向它们提出更多的要求; 对于发展中国家而言, 最大的难题是如何在现代化任务尚未完成、既缺资金又缺技术的情况下促使经济向低碳经济转型, 这种转型尽管从长远来说是有利的, 但在短期内必然使国家面临前所未有的困难。因此, 发达国家和发展中国家之间“碳政治”的本质就成为围绕这一进程的讨价还价, 尽管这种利益博弈成立的一个前提是各方已经就控制全球气候变暖达成了原则性共识。

  

   (一)发达国家气候政治的三角难题

  

   对所有发达国家而言, 无论是欧盟还是美、日, 它们面对气候政治都有三个普遍的愿望, 这就是: 第一, 尽早达成控制全球变暖的有约束力的全球行动协议。这是所有国家都希望达到的一个目标, 达成这样的协议符合所有国家的根本利益, 西方发达国家更是如此。第二, 减少减排承诺或不为历史排放承担责任(包括道义和实际), 减少或尽可能降低对发展中国家提供补偿或援助。第三,发展中国家的整体支持, 发展中国家承担减排限排温室气体义务。控制气候变化需要所有国家参与, 发达国家希望它们提出的减排目标得到发展中国家的支持。但是, 发达国家要同时实现这三个愿望是不可能的, 如图1所示。

  

   第一种情况: 发达国家如果希望尽快达成协议又不愿承担历史排放责任、增加减排承诺或为发展中国家提供技术、资金援助,那么它们必然不可能得到发展中国家的整体支持。

  

   第二种情况: 如果发达国家既想迅速达成协议, 同时又想得到发展中国家的整体支持, 那么它们就必须承担历史责任, 增加减排承诺并为发展中国家提供足够的技术和资金支持。

  

   第三种情况: 如果发达国家不想增加减排承诺和为发展中国家提供足够的技术和资金支持, 同时又想分化瓦解发展中国家的立场, 那么必然不可能迅速达成有约束力的减排协议。

  

   从哥本哈根会议的失败来看,正是西方发达国家采取了分化瓦解发展中国家、把责任推给其他国家(尤其是中国、印度等新兴国家)的这一策略, 才使得矛盾激化, 丧失了达成协议控制全球变暖的宝贵时机。从这一三角关系分析, 发达国家的明智策略只能是第二种。

  

   (二)发展中国家气候政治的三角难题

  

   发展中国家的情况有所不同,面对气候变化这个议题, 发展中国家深感无力, 原因有两个: 第一, 由于经济技术严重缺失, 气候变暖使发展中国家深受其害。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC )在其发布的第四次评估报告中警告, 未来几十年人类活动导致的气候变化将带来水资源短缺、农作物减产、海平面上升、大量物种灭绝等灾难性后果, 而包括中国在内的发展中国家可能承受最沉重的打击。[20]IPCC估计, 如果大气中的CO2浓度与前工业化时代相比增加一倍, 发展中国家蒙受的经济损失将达到国内生产总值(GDP)的5% - 9% , 数倍于工业化国家的损失。[21]由于海平面上升, 发展中国家中的一些更小的群体如小岛国联盟则面临着灭顶之灾。第二, 全球气候变暖的主要责任是发达国家在过去一二百年工业化过程中造成的, 然而, 当前气候政治的话语权却掌握在发达国家手中, 发达国家非但没有对发展中国家履行技术和金钱上的承诺, 相反, 却向发展中国家施加压力, 要求发展中国家承担更多的责任。另外, 西方知识产权制度所造成的知识和科技过分商品化、垄断化情况又不利于向发展中国家进行技术转移。所以在现有情况下, 发展中国家一般不太愿意接受有强制约束力的减排协议。

  

因此, 基于历史和现实的双重原因, 发展中国家面对气候政治的挑战却有另外不同的三个目标: 第一, 在不利的情况下(发展中国家成员众多、协调困难), 发展中国家尽量追求自身的利益, 争取相对公平的碳排放和发展空间(如通过与发达国家的双边协议与机制获得技术、资金, 安排更多的清洁发展机制项目于本国等)。第二, 希望发达国家尽量减排, 同时加大资金和技术转移。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《世界经济与政治》2010年第10期
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