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刘利刚:“新常态”下官员考核新激励

更新时间:2015-02-11 07:51:54
作者: 刘利刚  

   摘要:官员政绩的“唯GDP论”给社会发展带来沉重代价。发行“城投债”增大地方财政压力,居民整体收入水平提高而收入分配日益恶化,城乡两地的收入差异扩大,而且社会发展未能跟上经济发展的速度。

   在“新常态”下,GDP增长将不再成为地方官员考核的唯一指标,官员的政绩考核将基于一系列的社会和经济指标,包括经济、政治、文化、社会和环境发展。并且,还包括地方债务的累计总量,以减少“借长债促短期发展”的行为。

   过去30年中,中国经济维持着年均10%的高速增长,并在2009年成为了仅次于美国的世界第二大经济体。如此快速的经济发展,不仅归功于中国政府所实施的一系列改革开放和宏观经济管理的政策,也得益于地方政府积极推动经济增长的动能。

   长久以来,GDP的增长率是地方官员政绩考核的关键指标。官员政绩的“唯GDP论”近十年逐渐导致了经济社会发展的不平衡甚至扭曲,因此,能够建立健全官员的新激励机制,是未来结构改革能否获得成功的必要条件。1980年-2009年的数据显示,党代会召开那年的GDP增速明显高于其他年份的平均水平。

   为了获得提拔,一些地方官员不惜一切代价追求经济高增长,甚至以牺牲其他经济和社会发展目标为代价。官员政绩的“唯GDP论”近十年逐渐导致了经济社会发展的不平衡甚至扭曲,因此,能够建立健全官员的新激励机制,是未来结构改革能否获得成功的必要条件。

   “唯GDP论”带来社会发展沉重代价

   为了GDP增速,地方政府大量举债以求增长。全球金融危机之后,中国推出4万亿元的经济刺激方案。为了在短期内拉动经济,地方政府加大了投资,特别是大型基建项目。这些项目需要大量的资金,但地方政府的财政无法提供,因此,地方政府通过“地方政府融资平台”来发行“城投债”。截至2013年,地方政府的债务达到12.3万亿元,相当于GDP的21.6%。2013年国家审计署的数据显示,包括或有债务在内,截至2013年6月,地方政府的债务达到17.9万亿元,相当于GDP的31.5%。目前地方政府的债务占到中国政府债务的约60%。

   此外,政绩考核也可能是地方GDP数字普遍高于全国GDP的原因之一,过去十年,全国31个省区市的GDP平均增长率经常超过全国的GDP增长率,这也使得外界质疑中国经济数据的可信度。1990年之后,这一趋势进一步恶化,各省区市的GDP的总和常大幅超过全国的GDP。例如,1979年-1999年,两者之间的误差小于1个百分点,但2000年-2013年,这一误差扩大到2.8个百分点。从名义GDP来看,两者的差异达到10%。

   尽管中国的GDP高速增长使得居民整体收入水平大幅度上升,但收入分配的状况却在日益恶化。世界银行的数据显示,中国的基尼系数从1981年的0.29上升至2014年的 0.469,超过0.2-0.4之间“社会收入差距”的合理水平。另一方面,城市和农村地区的收入差异也在不断扩大。1990年,中国城市居民的人均收入仅是农村居民的1.5倍,到了2012年时,这一比率已经扩大到了2.5倍。城市和农村收入差异在西部欠发达地区更加明显,西部地区的城市与农村居民收入比平均为2.9,高于沿海城市的2.2。

   值得注意的是,中国的社会发展也未能跟上经济发展的步伐。联合国人类发展指数(这一指数用来衡量生活质量,包括寿命、教育和收入等一系列关键指标)显示,中国的社会发展仅处于发展中国家的中等水平,甚至落后于俄罗斯和巴西。单方面追求经济增长的“唯GDP论”还给环境造成了很大的破坏,也容易导致腐败滋生。

   政绩考核新机制

   在2008年全球金融危机后,“新常态”一词被用来描述西方经济的经济恢复缓慢而痛苦的过程。但这一词在中国有着不同的意义。2014年5月,中国国家主席习近平在河南的一次演讲中首次使用“新常态”一词,他表示中国需要适应经济增长的“新常态”,这意味着中国的最高领导人可能允许经济增速进一步减缓,以此给结构改革腾挪更多的政策空间。事实上,在“新常态”一词被普遍认可之前,中国共产党已经也开始重新制定地方政府官员的考核机制。

   在2013年11月的十八届三中全会之后,中共中央组织部发表了关于改进地方政府官员考核机制的文件。文件强调,GDP增长将不再成为地方官员考核的唯一指标,官员的政绩考核将基于一系列的社会和经济指标,包括经济、政治、文化、社会和环境发展。与此同时,这一考核机制还具有一定的灵活度,针对不同地区的不同需要,来制定符合当地情况的地方官员考核标准。例如,在人口和经济资源相对缺乏但有着重要生态意义的区域,也就是所谓的“限制开发地区”,地方官员考核将主要基于环境保护。对于贫困地区,政绩考核的将以改善人民的生活水平和消除贫困为目标。此外,中央政府还将加强地方债务的审计,并将地方债务的累计总量列为考核指标,以此来减少过去地方政府官员“借长债促短期发展”的行为。另外,地方官员在卸任之后,仍将对其任期之内的债务使用不当承担责任。

   从GDP增长为指标转向以一系列社会、经济和政治指标来综合考评官员,将为中国经济的“新常态”在机制层面铺路。我们相信,中国在2015年可能将经济增长的目标设定在7%,2016年-2020年增长6.5%。事实上,中国社会科学院早前发布了关于中国潜在增长力预测的报告,由于资本和劳动力的供应将下降,社科院预测,中国2015年-2020年的潜在增长力下调至5.7%-6.6%。不过,由于中国经济的规模较大,尽管经济增速将放缓,中国每年GDP的增加量仍将相当大,中国仍将成为全球经济增长的主要动力。

   “新常态”下的经济结构调整

   在经济“新常态”的发展框架下,服务业在中国经济增长中的重要性不断上升。服务业对GDP增长的贡献率在2014年接近50%,高于2010年的38%,而第二产业对于GDP增长的贡献率从2009年开始逐渐下降。笔者相信,服务业对于GDP的贡献未来将继续上升,逐步成为经济增长的主要推动力。

   与此同时,中国的贸易结构也从强调“加工进口”逐渐转变为更加注重“一般进口”。2014年,一般进口的规模已经超过加工贸易的2倍,占中国进口总量约56.9%。由于一般进口最终用以满足内需,这也意味着中国进口将为世界其他地区的经济增长带来更多的机会。

   值得关注的是,中国的私人消费正在迅猛增长,2013年,中国消费的总量达到大约3.3万亿美元,但仅占到中国GDP的36%,低于全球60%的平均水平。目前政府努力推进一系列结构性改革,包括在农村地区建立医疗保险机制和最低养老保险的建立,这将显著减少居民的预防性储蓄并推动消费。农村地区的土地改革,也将把财富从国家转移给农村居民,产生巨大的财富效应。工资的上涨和劳动生产率的提升,都将带动居民收入的增长。此外,在未来几年中,中国将有1亿中产家庭进入消费市场,他们的消费将占到城镇居民消费的三分之二,不断增长的中产阶级也将带动消费的增长。

   我们预料, 到2020年,消费将占到中国GDP的44%,其规模将达到美国消费市场的70%,而目前中国的消费仅相当于美国的40%。

   地方官员的新政绩考核机制,将成为“新常态”发展的一个重要机制,从激励机制上引导地方官员行为,从而使得经济结构改革的政策更好地落实和实施,它也将成为中国经济可持续发展的一块重要基石。在中国经济“新常态”下,走惯了老路的政府官员,在经济转型过程中,必将面临着角色的转换。


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本文责编:郑雷
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