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殷啸虎:当代中国宪法实施的政治路径

更新时间:2015-02-10 21:43:36
作者: 殷啸虎  
提出了“依靠国家机关和社会力量,通过社会主义工业化和社会主义改造保证逐步消灭剥削制度,建立社会主义社会”的根本目标。因此,毛泽东在谈到年宪法的性质时这样说过:“我们这个宪法是社会主义类型的宪法,但还不是完全社会主义的宪法它是一个过渡时期的宪法。”[10]

   可见,这种政治纲领或政策不仅对宪法实施具有重要指导意义,而且整个宪法运行的过程同时也是贯彻落实政治纲领或政策的过程。政治纲领或政策的变化,在很大程度上必然会对宪法实施产生直接的影响,甚至直接导致宪法的修改。而从当代中国宪法修改的实践而言其主要动因往往都是政治纲领或政策的变化。从对1982年宪法的几次局部修改来看,都是以执政党的政策作为制定和修改宪法的指导原则,并在政策的指导下进行修宪;修宪的主要动因,也主要是直接反映执政党政策变化的要求,及时地对宪法作相应的修改,通过修宪,直接将某些政策性的规定制度化、宪法化。基本上每次对宪法的局部修改,都是在中国共产党的全国代表大会召开之后与党的代表大会制定的新的政策有着直接的关系。虽然对这种修宪模式可以有不同的评价,但它所反映的一个事实就是,执政党的政治纲领或政策对宪法实施有着直接影响,并且从某种意义上说,宪法实施首先是政治纲领或政策的实施。政治纲领和政策的实施决定了宪法实施和运行的整个过程。

   3、国家政策。宪法作为国家的根本大法,规定了国家的根本制度和根本任务。为了实现这些任务,宪法对规范国家整体发展的基本方向和基本原则也作了一些政策性的规定这些规定通常被称为国家政策或基本国策,它们既是国家基本制度设置所应当遵循的原则,同时又为国家各项基本制度的运行明确了目标和方向。除了有关国家基本制度的规定外,国家政策主要包括经济发展政策、社会发展政策、社会文化政策、民族政策以及国防外交政策等。这些原则和政策不仅是国家根据宪法施政的基本依据,也是进行相关立法的主要依据,但这些规范本身是具有高度政治性的。这些政治性规范的实施,固然要通过相关立法,但主要是通过政治性的路径实施的,而且相关立法行为本身也就是这些规范的实施过程。

   (三)政治性实施与法律性实施的关系

   对宪法规范政治性实施与法律性实施的区分,是基于宪法规范中政治性规范与法律性规范的划分这一特点作出的。两者的区分主要在于:(1)规范的内容不同。政治性规范主要是有关国家活动的政治原则、方针政策等,而法律性规范主要是关于国家机构权力运行与公民权利保障的具体的制度设计与制度安排,前者更多的是属于政治性的,主要是通过政治手段进行调整;而后者更多的是属于法律性的,主要通过法律手段进行调整。(2)规范的功能不同。政治性规范的功能是多元的:一是确认,通过宪法的形式将执政党的政治理念、执政方针政策等予以确认使之上升到国家根本法的层面,使执政行为合法化;二是引领,通过政治性规范引领国家的各方面活动;三是规范,通过明确国家的发展目标和方向,规范国家的立法活动。而法律性规范的功能相对单一,主要是规范国家权力的运行。(3)实施的形式与后果不同。政治性规范实施的形式相对比较宏观与抽象,相关的政治原则、方针政策得到贯彻落实,就是政治性规范实施的重要形式具体的实施效果可能与实施本身没有很大的关系;而法律性规范实施的形式相对比较微观和具体,相关制度的实施情况与实施效果同法律性规范实施本身有着很大的关系。当然这种区分也不是完全绝对的,不排除某些规范存在政治性与法律性的竞合。

   由于政治性规范在我国现行宪法中占有十分重要的地位不仅指引和规范国家的政治生活和社会生活而且指引国家的立法活动(从某种意义上说这也是一种政治活动)。因此我国的宪法实施主要是通过政治性实施与法律性实施的二元路径进行的’并且政治性实施构成了宪法实施的主要方面。

   三、政治性实施的制度保障:政治性审查

   从1954年宪法的实施情况来看,主要问题是在其实施过程中,执政党通过宪法的形式确立的关于国家发展与建设的基本的政治引导性规范没有能够按照宪法的规定一以贯之。而造成这种局面的原因首先是执政党相关政策的调整和决策的制定与执行都没有根据宪法的规定进行。1954年宪法颁布后,根据宪法组织了以人民代表大会制度为核心的国家机构体系相关的法律也相继起草和制定从这个意义上说,宪法是得到了比较好的实施的。然而,由于执政党对宪法所确认的过渡时期的政治纲领与今天所说的“初级阶段”有相似之处)的认识发生了变化,并在后来的实践中背离甚至抛弃了这一政治纲领,使得与之相应的政治原则(民主与法制)也遭到破坏;宪法规定的精神和原则也无法得到贯彻实施,宪法的一系列相关规定也成为具文。年宪法没有能够得到有效实施,问题主要是出在政治性实施而非法律性实施方面。而对这样的以执政党的政策通过非程序化、非法治化的方式对宪法规范的突破,没有也无法通过程序化、法治化的途径和手段加以制止和纠正这才是宪法实施所需要解决的问题。即便是在今天,我们谈到宪法实施的问题,很多人会将关注点放在执政党如何遵守宪法的问题上其实这正是政治性实施的核心问题。

   (一)二元审查机制:政治性审查与法律性审查

   政治性规范是执政党的政治理念、执政方针通过宪法的形式上升为国家的方针政策。就规范内容而言,宪法中的政治性规范与《中国共产党党章》中的许多相关内容是高度契合的,因此政治性规范的实施在很大程度上取决于执政党的执政行为。现行《宪法》序言规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果规定了国家的根本制度和根本任务是国家的根本法具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”对此《中国共产党党章》中也明确规定:“党必须在宪法和法律范围内活动。”这些规定的目的是保障执政党的行为不得违反宪法,但其中隐含当代中国宪法实施的政治路径的一个前提是执政党的行为也同样有可能违宪。那么,对执政党是否违宪的问题,能否进行审査以及由谁来进行审查,又如何进行审查呢?这可能也是目前关于违宪审查问题的一个难点所在。

   从我国现行政治制度的体制和架构而言执政党对国家的领导是政治领导、思想领导和组织领导。政治领导是路线、方针、政策和政治方向的领导,包括了对国家大政方针的确定、调整和重大决策的确定、变更等。在此过程中,有可能因为决策的非程序化、非法治化而造成决策的失误,引发是否违宪的问题。但这种情况下发生的违宪完全是一个政治性的问题,对这种政治性的问题由国家权力机关运用法律的程序通过法律的手段和方式进行审査,是不妥当的也是不符合我国的政治体制的。而解决这个问题的办法之一,就是遵循宪法政治性实施与法律性实施的二元路径确立政治性审查与法律性审查的二元审查机制,构建二元审查并行的违宪审査机制。

   在我国宪法的序言及总纲部分中绝大多数都是政治性规范,并且随着政策的变化进行调整。这些政治性规范主要涉及执政党的方针政策是执政党对国家的政治领导的具体体现并且主要是通过执政党制定方针政策的途径和方式来实现的。这一特点决定了它们首先是通过政治手段进行调整(只有那些通过立法程序上升为法律的规范,才能够通过法律手段进行调整),其保障措施首先也应当是政治层面而非法律层面这就决定了宪法规范政治性实施的两个基本特点:为了保障政治性规范的有效实施应当建立、健全相应的审查机制;(这些政治性规范自身的特点,决定了这种审査机制是通过政治路径而非法律的路径进行的。基于以上特点,保障政治性规范实施的关键是建立一套符合中国政治特色的政治性审查机制。

   (二)政治性审查的基本依据

   政治性审查的基本依据是执政党的行为必须遵守宪法,这也是我国宪法得到切实有效实施的前提条件和政治保证。无论是宪法,还是执政党的党章都明确要求执政党要遵守宪法。中国共产党历届领导人的讲话都明确了遵守宪法、实施宪法是执政党的基本义务和责任。同样,对执政党的活动及行为是否符合宪法规定进行审查,既是宪法的要求也是执政党自身建设的要求’更是执政党的职责。习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出:凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。[11]而要保证重大改革于法有据,在法治轨道上推进改革的一个重要保障,就是应当完善对相关政策措施的政治性审査机制。

   当然,这种审查首先是基于特定的政治目的审查内容也是特定的政治行为。由于政治性审查的内容主要是执政党的行为而执政党并非国家机关由全国人大及其常委会监督执政党的活动既不符合宪法的规定,也不符合我国的政治体制。因而政治性审査的主体只能是执政党本身,这也是由中国共产党领导这一政治特点所决定的。因此,从我国的具体国情和政治制度出发,对于包括执政党行为在内的审查,应当由执政党内部的特定的政治机构进行。这也是政治性审查的一个最为突出的特点。

   (三)政治性审查的基本内容

   执政党的具体行为固然也应当遵守宪法、符合宪法但对具体行为的规范是由执政党的党纪党规和国家的相关法律规范的对于违反者可以根据党纪国法进行处理违反党纪的依照党纪党规进行纪律和组织处理违反法律的,依法追究法律责任。由于执政党对国家的领导首先是政治领导,这种政治领导是对国家事务在政治原则、政治方向和重大决策方面的领导,这种领导主要是通过制定方针政策和相关文件等途径实现的。因此,执政党对国家的领导首先是通过抽象行为来实现的并且这种抽象行为主要是通过制定政策和文件的形式表现出来的。这些抽象行为对包括国家和地方立法在内的各项活动都具有重要的影响力必须首先符合宪法和法律的要求,这也是宪法和党章对执政党活动的基本要求。

   从改革开放以来各地的政治实践来看执政党通过制定方针政策,在推进国家和地方改革,推动国家和地方经济发展和创新等方面发挥了重要的政治领导作用。但也有一些地方,在决策过程中,片面追求地方的经济发展,忽视了决策内容的合宪性与合法性;一些重要的决策不仅于法无据而且损害了广大人民群众的利益甚至是侵犯了公民的合法权利。由于这些决策都是以执政党的抽象行为进行的,因此国家机关无法进行审査同时执政党内部又没有相应的政治性审查机制和机构因而一旦因决策不合宪、不合法而导致公民权利受到损害的情形发生老百姓除了上访之外别无他途。那些造成公民权利受到损害的行为往往有“红头文件”上的依据,所以即便是信访机构也是难以处理的。因此在执政党内部构建科学完善的政治性审查机制对于处理好党的领导与依法治国的关系,推进宪法实施是至关重要的。从政治上而言,这不仅是加强执政党的政治领导,改善执政党的政治领导的必然要求而且是保证执政党科学执政、民主执政、依法执政的必然要求;从法律上而言,这是保证执政党根据宪法的要求在宪法和法律范围内活动,做到执政党领导立法、保证执法、带头守法,确保执政党的政策和国家法律得到统一正确实施的必然要求。同时,从当代中国的政治实践出发构建执政党内部的政治性审查机构和审査机制,应当是健全和完善具有中国特色的违宪审査机制保障宪法实施的基本模式。

值得注意的是,执政党自身已经注意到了这个问题,也开始进行一些探索。2013年5月27日,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:刘亮
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文章来源:《法学》
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