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李工真:德国魏玛时代"社会福利"政策的扩展与危机

更新时间:2015-02-06 14:54:26
作者: 李工真 (进入专栏)  

   魏玛共和国福利制度的扩展本身就是由战争后果、稳定货币危机、出口困境、合理化、生产过剩等多种因素造成的,但它同时又是靠对一种几乎萎缩了的国民生产总值引人注目的重新分配来发挥影响的,即使在美元扶植下的相对稳定时期,国家财政也一直是赤字。为改变这种局面,国家便增加税收,这就降低了企业的赢利性,加重了企业资本构成的困难,并削弱了德国企业在国际上的竞争力。企业便更疯狂地合理化,其结果是更多工人的失业,国家又得投入更多的津贴费。这种恶性循环使德国经济早在1928至1929年冬已缓慢滑入危机轨道[21]。而到1929年,国家和地方当局财政为各种新、老保险机构支出的总额已达93亿马克,而不是1913年的13亿马克了,相当于国民收入的13%,而不是1.8%了。即使考虑到货币价值的上升,也是1913年的5倍多[22]。因此,它已经越来越难以为国家财政能力所负载了。

   大危机的到来终于使一场围绕着福利国家利弊的争端公开爆发,其实质则是一场关于共和国政治经济体制利弊的争端。企业家集团将福利制度的扩展和工资增长视为引发经济危机的根本性原因;自由工会和国家各级劳动和社会福利当局则提出反驳:"社会福利金和工资的增长稳定了购买力,它所造成的影响,如其说削弱了生产和经济的繁荣,还不如说刺激了需求。"[23]这场争端已经表明,共和国要想继续贯彻一种能同时满足它两个主要合作者之愿望的经济和社会政策已无可能。这就标志着魏玛时代的"阶级合作主义"的最后破产。

   四、魏玛共和国"社会福利国家"的危机

   在高失业率的背景下,罢工已不再是一种对企业主有威胁性的斗争手段了。1930年3月,社会民主党人米勒主持的联合内阁倒台,标志着企业家集团掌握了主动权并占据了上风。靠总统委任上台并向右转的布吕宁内阁企图用经济紧缩政策来寻求避难所,为此目的,便于1930年7月26日、1931年6月5日、1931年12月8日先后通过三个"紧急条令",对经济生活施加有利于大资本家的干预,并对社会福利金进行大规模的削减。而继布吕宁内阁之后的巴本内阁所颁布的1932年6月14日"紧急条令",则急欲撤除社会福利保险制。

   传统的医疗、工伤、残疾-养老三大保险首先成为攻击对象。1930年7月"条令"规定,医疗保险公司须等候3天时间再支付病假津贴。1931年12月又规定,取消所有免费医疗项目和疾病预防支付。工伤事故保险不再赔偿发生在上下班途中的事故。就业能力损伤度不足20%者,不再得到工伤年金。其它损伤程度的工伤事故年金缩减15%。残疾养老保险中发放的儿童津贴费由每人每月10马克减少到7.5马克。寡妇年金由亡夫最后工资的6/10减少到5/10,孤儿年金则由5/10减少到4/10。15岁以上的孤儿不再享受孤儿年金[24]。

   受到最强烈震动的是失业保险和危机救济。由于失业率猛升,保险入会费的筹措自然减少,已由1929年的52亿马克减少到1932年的35亿马克。而布吕宁政府的几个条令逐步将失业保险入会费由基本工资的3%提高到6.5%,从而使个人所有入会费由1929年毛工资的15.5%上升到1930年的19%。[25]通过入会费的提高所筹措的款项仍不足以满足长期不断增长的要求,布吕宁、巴本政府便不断通过大幅度削减失业保险金和危机救济金、延长领取这些金额的等候时间、缩短支付持续时间等手段来减少福利金支出。1931年6月,失业保险金已被削减了14.3%,而到1932年6月,所剩的失业保险金又被削减了23%。同时,危机救济金也减少10%,领取失业保险金的等候时间却不断延长。1931年6月以后,一位单身汉要在失业的21天后才能领到失业保险金。但是,失业保险金最长的支付时间已由半年即26周减少到1932年6月后的6周,危机救济金的最长支付时间则由39周减少到32周[26]。

   然而,撤除社会福利制度的动机并非意味着撤除的绝对后果,因为大萧条的动力反叛着这种企图。当登记注册的失业人数于1932年上升到612万时[27],个人失业持续时间也明显变长,绝大多数人不可能在6周之内重新找到工作。因此,尽管拿失业保险金的人因支付时间缩短而持续减少,但领取危机救济金的人以及被停发了危机救济金而被转入到地方乡镇的公共救济领域中的人都不断增加。由于这两种救济都是由国家或地方财政来支付的,这就自然又扩大了公共费用的支出。布吕宁,尤其是巴本"紧急条令"在不断地恶化这种关系。例如,在1928至1929年的结算中,国家给180万失业者资助了14.1亿马克,而在1931年至1932年的结算中,国家给550万失业者资助了39亿马克。但个人平均费率则由780马克降为560马克,其中在领取失业保险金的120万人中,每人平均领到1045马克,在领取危机救济金的150万人中,每人平均领到605马克,而在领取地方乡镇公共救济金的190万人中,每人平均领到463马克,还有90万失业者什么都没领到[28]。这一局面到希特勒上台之时仍在恶化。

   布吕宁、巴本的紧缩政策带来了极为荒唐的局面:一方面,投保者个人所得的费用在不断减少,这自然导致了民怨沸腾;另一方面,国家公共支出却增加了一半,1932年底,这种支出在国民收入中的份额已由1929年的13%上升到20%以上[29]。其结果是,紧缩政策既克服不了危机,也摆脱不了财政破产的厄运。更重要的是,由于共和国从一开始就将其威望与"福利国家"的许诺联系在一起,因此"福利国家"的危机自然使它失去了人心。

   五、两点结论

   如果将魏玛时代福利制度从扩展到危机的过程与战前帝国时代"福利国家化政策"相对成功的经历加以比较的话,我们至少可以得出以下两点结论:

   (1)在资本主义市场经济社会里,福利制度的顺利运行和扩展,必须有经济上的稳步发展作为前提条件。因为根据投保和法定标准索赔原则运行的保险体制,作为一种经营体制,是要以投保人多而索赔者少才能维持下去的。在这里,低失业率是关键。而低失业率,只有在经济稳步发展中才可能出现,而且也只有在生产增长的条件下才可能有更多的分配。

   当然,资本主义经济在一定发展阶段上是有可能使福利制度的扩展与经济稳定增长同步的,同如一战前德帝国时代所呈现的那样。在这一时期,失业人数从未超过80万人,失业率也是在1%至4.5%之间滑动的[30]。但这并不是唯一的发展线路。在特定的资本主义经济发展阶段,福利制度的扩展却往往是资本主义国家在社会紧张局势逼迫之下的一种迫不得已,这种形势又往往与经济不景气联系在一起。魏玛时代正处于这样一种特定历史阶段上。特别是在1929至1933年世界经济大危机期间,德国失业率在1932年甚至高达43.8%[31]。当失业人数猛升而使投保入会费猛降的时候,也正是保险费支出的任务猛然增大的时候,它迫使国家财政唯有向福利保险制作更大的投入才能保证它的运转,而财政困难的国家采取的一切平衡财政的措施又必然导致更多的失业者。这种恶性循环充分暴露出福利制度运行机制中固有的基本矛盾:当需要帮助者个人所面临的困境最大的时候,也恰恰是他能从这个社会中得到的帮助最小的时候。这是西方福利国家直到今天都一再面临的,也是远未得到解决的矛盾。

   (2)福利制度本身有着发展方向上的绝对要求,只能使它朝增加福利金、扩大保险面的方向扩展,而不是相反,否则它不仅不能达到缓和社会矛盾的效果,而且会激化社会矛盾。

   当福利制度在德帝国时代被开创出来时,它是使生产过程、国民收入的分配结构和绝对量的变化上都朝着有利于生产者的方向开始滑动的,因而也就使这种滑动成为生产者继续进入生产过程的一种必不可少的条件了。生产者不仅不愿再度丧失已争取到的条件,而且还要去争取更好的条件的。因此,任何减少福利金、缩小保险面的措施都是在不断加剧穷人的痛苦。但是,这种方向性上的绝对要求,并不意味着它必然与作为前提条件的经济局势的发展方向相一致。社会民主党人和某些资产阶级政治家们看到了前者,但没有看到后者,更没有看到福利制度的扩展是要受到经济发展条件和时代特点的制约的,宪法许诺与状况现实性之间的鸿沟,甚至仅仅只有在有利的政治和经济条件下才可能有步骤地去跨越。而他们的福利国家纲领却是在没有考虑到实现它所需要的物质前提的情况下拟定出来的,因而终于成为这个"新的社会福利工程师阶级"平庸的证明。布吕宁、巴本政府的愚蠢甚至反动则表现在,他们看不到:不断削减个人福利保险金恰恰能起到激化社会矛盾的效果。因此,他们不惜以工人那点可怜的福利保险金为代价去满足大资本家的利益。当然,削减的幅度是与激化矛盾的程度成正比例的,更不要说撤除福利保险制了。尽管1929至1933年间数百万失业者个人拿到的各种福利保险金从实际价值上讲并不少于战前的帝国时代[32],然而由于这种款项是处于急剧减少的过程中的,因此它在受济者心理上造成了安全保障感的完全丧失。这就自然导致了社会矛盾的激化,从而也为纳粹党力量的壮大提供了良机。

   魏玛共和国尽管扩展了福利保险制,但是福利保险制并没有能挽救魏玛共和国。这一历史性的结论,充分说明魏玛时代整个资本主义世界经济体系固有矛盾的复杂性和尖锐性。然而,福利保险制却奇迹般地存活下来,它带着深刻的教训、内在的矛盾和固有的规律度过了纳粹时代,最后被传递给第二次世界大战后的德意志联邦共和国,因为所有现代资本主义国家没有福利保险制度就不能生存。

   注释:

   [1][3][12][13]德特勒夫·J.K.波依克尔特:《魏玛共和国,古典现代主义的危机年代》,法兰克福1987年版,第138、135、125、114页。

   [2][18]吕迪格尔·冯姆·布鲁赫:《既不是共产主义,也不是资本主义》,慕尼黑1985年版,第191、117页。

   [4][8][23][24][25][26][32]福尔克尔·亨特舍尔:《德意志社会政策史,1880-1980》,法兰克福1983年版,第125、122、128、134、130、131、135页。

   [5]沃尔夫拉姆·费舍尔:《历史中的贫民,自中世纪以来欧洲社会问题的表现形式与解决尝试》,哥廷根1982年版,第33页。

   [6][7][9][19][29]卡尔·迪特利希·布拉赫、曼弗雷德·冯克、汉斯-阿道夫·雅可布森:《魏玛共和国,1918-1933》,杜塞尔多夫1987年版,第208、209、211、213、217页。

   [10]《国民经济学与统计年鉴》,柏林1927年版,第93页。

   [11][16]卡尔·迪特利希·埃尔德曼:《德意志史》第4卷上册,商务印书馆1986年版,第309、310页。

   [14][20][27]弗里德里希-威廉·亨宁希:《1914至1978年的工业化德国》,慕尼黑1978年版,第66、130、97页。

   [15]帝国劳动部:《德意志的社会政策,1918-1928》,柏林1929年版,第109页。

   [17]埃尔哈德·科尔布:《魏玛共和国》,慕尼黑1984年版,第88页。

   [21]卡尔·迪特利希·埃尔德曼、哈根·舒尔策:《魏玛-一场民主的自身代价》,杜塞尔多夫1980年版,第228页。

   [22]联邦统计局:《人口与经济,1872-1972》,斯图加特1972年版,第219页。

   [28]《经济发展趋势统计手册》,柏林1936年版,第165页。

   [30]于尔根·米洛夫:《德意志人民史》,根斯巴赫1990年版,第806页。

   [31]迪特马尔·佩策依纳:《两次大战之间的德意志经济》,威斯巴登1977年版第16页。


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本文责编:张容川
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文章来源:《武汉大学学报:哲社版》1997年02期
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