返回上一页 文章阅读 登录

李建勇:我国跨省区流域污染问题治理的困境及司法对策

更新时间:2015-02-05 22:21:42
作者: 李建勇  
因此,有的地方党委、政府对中央和上级部署的整治、打击、取缔措施持消极态度,软拖硬磨、敷衍应付;一些党政领导片面地从地方或部门经济利益出发,置国家与全局利益于不顾,打招呼、批条子,直接干预执法机关依法办案,甚至还直接参与执法机关违法办案。[12]

   地方保护主义是妨碍司法公正的一大弊害,它不仅损害国家的全局利益和人民的根本利益,对建立统一、开放、平等、竞争的社会主义市场经济秩序危害极大。它不仅破坏了国家法制的统一性和完整性,而且也损害了法律的权威和尊严,妨碍司法公正;同时,它也扰乱了公平竞争秩序,阻碍了区域经济一体化的进程,最终抑制了国内统一市场的发育和发展。

  

   三、司法应对机制

   1.将司法辖区与行政辖区分开

   导致目前我国司法地方保护主义的最主要的原因之一就是司法辖区与行政辖区合二为一,司法辖区与行政辖区基本重叠并在人事权和财政权上受制于同级地方政府,从而导致在审判跨省际的案件中,法院和主审法官往往由于司法权不能独立而难以实现司法公正。(见下表)。

     我国法院层级与行政区层级的对应表

     ┌──┬──────────┬────┬────────────────┐

     │层级│法院层级    │对应  │行政区层级        │

     ├──┼──────────┼────┼────────────────┤

     │1  │最高人民法院   │对应  │中央人民政府(国务院)    │

     ├──┼──────────┼────┼────────────────┤

     │2  │高级人民法院   │对应  │省级人民政府(含特区政府)  │

     ├──┼──────────┼────┼────────────────┤

     │3  │中级人民法院   │部分对应│地级政府[13]       │

     ├──┼──────────┼────┼────────────────┤

     │4  │初级(基层)人民法院│对应  │县级、(直辖市属辖)区级人民政府│

     └──┴──────────┴────┴────────────────┘

     特提出如下对策:

   (1)对策一。建议建立跨省级行政区的若干大区法院或巡回法院,专门受理省级行政区之间的跨区冲突案例,以确保我国的法院独立和司法权独立,根除司法层面上的省级地方保护主义。

   目前我国的情况是:在法院的设置上,司法辖区和层级与行政辖区和层级几乎完全合一,这在体制的设置上为地方司法保护主义的产生提供了土壤。为彻底扭转、改变和杜绝行政区地方保护主义对司法审判的干扰现象,笔者的思路之一就是可以考虑在全国范围内设立若干个跨省级行政区的大区专门法院,以专门受理和审判跨省级行政区的区际冲突案件,强化国家整体意识,制止地方司法保护主义行为。跨行政区的大区法院的判决对任何当事一方(行政区和地方法院)都有强制约束力。这样才能从司法上有效地保护经济区区域经济一化的发展。根据这种设置,在涉及跨省区的案件中,我国的法院设置变为五个层级法院,多了一个层级,即在省级高级人民法院和最高人民法院之间,增加一个大区法院的层级,但仍然实行两审制,即其他案件按照原来的两审制处理,而跨省区的案件一审直接进人大区法院,同样按照两审制审判,不服一方可以上诉到最高人民法院,并在最高人民法院内部设立一个相关的跨区法庭专门受理二审案件,最高人民法院的二审为终审。

   随着中国(上海)自由贸易试验区的设立和运行,更需迫切打破地方保护主义,开放和统一国内市场。因此建立这样的大区专门法院是解决这一问题的可行途径之一,初步设想按经济区的划分设立华东(含东南沿海地区)、华北(含环渤海地区)、东北、华中、西南(含华南部分地区)、西北六大区域法院和流域专门法院专门受理和裁决有关的跨省级行政区的利益冲突案件,审理长江、黄河、淮河等跨省流域的污染案件。如果涉及这些跨大区法院的案件,可以以原告或被告所在大区的法院进行诉讼。

   (2)对策二。将现行的法院的经费与人事任免方面的横向管理模式改变为从最高法院到基层法院的纵向垂直的关系,从而确保法院的独立,也确保法官不因其作出的判决使其法官的位置受到影响。

   法庭独立是指审判案件的审判庭不受包括本法院各级领导和部门的干涉和影响,而独立自主地审判案件。实行法官独立要求法官的待遇和位置不因其所作出的判决而受到任何影响或改变。这就要求法院的人事任免制度以及法官的晋升制度必须服从法官独立的要求。

   实现司法权独立的重要一步是法院独立保障机制的建构,它不仅要处理好法院与立法机构的关系,更重要的是处理好司法机构与同级行政机构的关系。在我国现行司法与行政结构中,由于权力配置的技术性原因,造成了法院受制于行政的现实,法院不能真正获得独立地位。为了使法院摆脱行政的束缚,就必须切断资源提供者对司法机关的控制力与影响力,改变同级行政区对法院的“平行管理”模式为上级法院对下级法院的“垂直管理”模式,目前即将试行的上海市等六省市收回各级行政机关对司法机关人财物的决定权和供应权,改由省和直辖市统一管理正是朝着这个大方向迈进。在司法上将法院系统的财权和人事任免权这两个权力直接隶属于上级法院,并最终归口到最高人民法院,全国法院的经费和法官工资由国务院统一拨给最高人民法院,国务院的法院经费专项来于各省级政府的垂直上交;然后由最高人民法院层层下拨直至基层法院;同时下级法院的法官的任免由上级法院的任命或批准,这样在地方法院审判跨行政区的利益冲突案件时能够保持司法独立与公正,同时对其他相关省区法院的判决也能够积极协助执行。

   (3)对策三。设立最高人民法院巡回派出法庭。鉴于对策一和对策二这样的改革和设置在目前看来,涉及面大且比较复杂,因此从近期看,作为过渡阶段,从可操作性层面上看可考虑由最高人民法院设立专门的巡回派出法庭。因此,关于在最高人民法院内设立巡回法庭,党的十八届四中全会的公报已经明确。由巡回派出法庭受理一审跨省区的案件,在法院层级上,仍然是四级制,巡回派出法庭代表最高人民法院,实行跨省区案件一审终审制。在司法效力上,巡回派出法庭的判决属于终审判决,判决效力高于省级人民法院,因为它代表了最高法院的判决。这样一种设想就是要确保不受同级行政区政府的左右和干扰,以后可以在此基础上条件成熟时实现对策一,建立跨省级行政区的若干大区法院或巡回法院从而确保我国法制与法治的统一。

   2.建立法官独立的保障机制

   可以说,司法权独立的核心是法官独立,因为所有的案件都是由具体的审判法官来担任,法官在审判中能否保持独立,关系到司法权能否真正实现独立。为了有效地克服地方保护主义,仅仅实现了法院独立还不足够。对法官的独立,同样要建立完善的保障机制。这个保障机制主要体现在如下制度的设置和完善之中。

   (1)严格法官录用制度,实行法官专业化制度。目前试行方案中指出:为了保证专业能力,在省一级设立法官、检察官遴选委员会,从专业角度提出法官、检察官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,人大依照法律程序任免。遴选委员会的组成,应当具有广泛代表性,既有经验丰富的法官和检察官代表,又有律师和法学学者等社会人士代表。建立逐级遴选制度,上级法院、检察院的法官、检察官原则上从下一级法院、检察院择优遴选,既为优秀的基层法官、检察官提供晋升通道,又保证上级法院、检察院的法官、检察官具有较丰富的司法经验和较强的司法能力。[14]法官录用的方式通常有三:一是立法机关选举决定;二是公民直接选举;三是由行政机关任命。在我国,目前需改变行政机关提名、立法机关任命的方式,采用上级人民法院提名、立法机关决定的选任模式。相关立法中应明确规定法官被提名及被录用的条件,例如年龄界限、学历要求、司法考试、一定的法律实务经历和品行记录等,通常最高人民法院的法官从省级高级人民法院中选拔;高级法院的法官从中级法院中选拔;中级法院的法官从基层(初级)法院中选拔;基层法院的法官从优秀的律师和法律专业人士中选拔。这样确保二审法院的法官素质要普遍高于一审法院的法官,以把好二审的最后一道司法防线。同样,检察官的录用和任免方式也参照这个方式进行。

   (2)建立法官职务保障制度。具体包括法官无故不得更换制、法官专职制、法官的司法豁免制。法官不应该由于作出了与地方政府甚至法院内部领导意见不符的判决而被调动工作岗位,因此法官职务保障制实际上就是法官终生任职制,或者确定一个较高年龄段的离退休制度。这对保证司法的稳定性和法官公正不阿的优秀品格,无疑是最好的措施。

   (3)建立法官待遇保障制度。主要包括法官高薪制和退休保障制。只有对法官实行较高的薪酬制,才有可能使法官不会因为经济的压力或诱惑等原因作出不公正的判决,这能养成法官廉洁的司法品质,使法官有足够的底气抵御外来的影响和干预。这也是许多发达国家实行的确保法官廉洁的一个通常措施。

   (4)淡化并最终废除法院管理制度中的行政化特色。法官独立还要求淡化法院管理的行政化特色,使法官真正实现相互之间以及上下级之间的独立,消除法官的身份制和单位制。这就要求将法院的整体职能进行恰当分化,将行使审判权的司法人员和不行使审判权的行政管理人员分离开来。行使审判权的司法人员在法律地位上应当是平等的,突出审判庭在审判案件中的关键作用,实行“谁审判,谁负责”的职任与权力相一致的制度,彻底解决审而不判、判而不审的现象,而不应当按照行政级别人为地将法官分为等级。彻底改变实行审判案件的下级法官服从不审判案件的上级法官的制度等。否则,法官的独立地位就得不到保证,司法权独立也无从谈起。

  

   结论

党的十八届四中全会的公报为我国下一步如何建设法治国家指明了方向,依法治国是我们建设一个法治国家的必然要求,而立法的完善和司法权的独立是依法治国两个不可缺少的重要环节。跨行政区的流域污染治理的问题需要从司法体制的改革中去根本解决。需要指出的是,在这样的跨区法院(或巡回法庭)的司法机构中进行诉讼的很有可能不仅仅包括我们传统意义上的“民告官”的行政诉讼案件和公益诉讼案件,而更多可能会包括“官告官”的地方政府之间的诉讼案件,在这具体案件的诉讼中,诉讼主体很有可能是两个省级政府,而且诉讼成本可能会高昂。因此,笔者建议在建立司法应对机制的同时,对于跨省区的利益冲突诉讼案件,可以先通过各省级政府成立的相关协调机构来行政协商解决此类纠纷,签订省级政府之间的行政协议。这种行政协议既具有一定的法律性,也具有一定的行政性,在操作过程中,所化的时间和财力成本比起诉讼来可能要小得多。只有当行政协商无效时,或在执行中无法继续时,司法途径才是最终的也是根本的选择。但综观世界发达国家的相关经验,最终有效解决跨省区的流域污染案件的途径还是要靠立法的保障和司法的手段。目前即将试行的上海等六省市试行省、直辖市统管法院的人财物的改革,将可以很好地起到抑制区、县级的地方司法保护主义的作用,而此改革的最终目标是要向实行从中央层级的最高人民法院统管省、直辖市及其下属各级法院的人财物的垂直管理的目标前进,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:zhaokecai
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/83619.html
文章来源:《东方法学》
收藏