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孙志军 王善迈 成刚:论现代高等教育财政拨款制度

更新时间:2015-02-05 14:59:17
作者: 孙志军   王善迈 (进入专栏)   成刚  

  

   【内容提要】现代高等教育财政拨款制度由拨款主体和拨款机制构成。拨款主体是拨款制度中的实体部分,拨款机制包括财政资金的供给机制、分配机制以及问责机制。财政资金的供给是通过政治过程确定的,分配机制中采用拨款公式保障了经费分配的客观与透明性,问责机制对资金的使用过程和结果起到约束作用,并体现在经费分配过程中。这个"三位一体"的制度构架为分析各个国家和地区的高等教育财政拨款制度,改革和完善我国的高等教育财政拨款制度提供一个参照。

   【关键词】高等教育/拨款制度/供给机制/分配机制/问责机制

  

   高等教育财政拨款制度是有关政府财政提供给高等学校的资金总量、资金分配方式和使用结果的制度安排。在任何一个国家,这一制度都是高等教育财政制度中的核心部分。①我们把自20世纪80年代以来,在高等教育发达的国家和地区逐渐改革和完善起来的高等教育财政拨款制度称为现代高等教育财政拨款制度。它主要由拨款主体和拨款机制构成。拨款主体是拨款制度中的实体部分,包括财政资金提供机构(政府)、分配机构及其他相关机构。拨款机制包括三个方面:第一,财政资金的供给机制,即财政能够和应该提供多少资金,提供的方式是什么,以及向谁提供;第二,分配机制,即财政资金如何向大学进行分配,以及大学如何在内部使用和分配这些资金;第三,问责机制,即财政资金使用的过程与结果如何。拨款主体与拨款机制共同构成了"三位一体"的高等教育财政拨款制度,这也是现代高等教育比较发达的国家和地区的突出特征。本文对这一制度提出一个完整的描述性框架,它可以为我们分析各个国家和地区的高等教育财政拨款制度,为改革和完善我国的高等教育财政拨款制度提供一个参照。

   一、拨款主体

   拨款主体界定了高等教育财政经费由谁来提供、谁负责分配以及谁为经费的供给和分配提供相关信息。一般来说,政府为高等学校提供财政资金,拨款机构负责分配经费。财政资金的提供和分配在一些国家统一由中央政府或地方政府相关部门负责。在一些国家,政府提供财政资金,而分配由专门的拨款机构来完成,这些机构往往是独立于政府和大学的中介组织。究竟采取何种形式,不仅取决于一个国家的政治与行政管理体制,还取决于中介组织的发展成熟程度。与拨款相关的其他机构包括对大学教学与科研质量的评价机构、信息管理机构等,这些机构提供大学的资金使用、成本、绩效和质量等方面的基础信息,为政府和分配机构的科学决策提供依据,并在问责机制中起着极其重要的作用。

   从世界主要发达国家的经验来看,一个成熟的拨款主体体系往往就由上面所描述的部分构成。在这方面,英国是一个典型的案例。以英格兰为例,高等教育财政经费的主要提供机构包括教育与技能部、科学与创新办公室及其他政府部门,其中教育与技能部主要为高等学校提供基本的教学经费和研究经费,在高等学校可获得的政府财政资金中也占有较大的比重。比如,在2005-2006年度的英格兰各类高等学校拨款总额(96.3亿英镑)中,教育与技能部的拨款为65.8亿英镑,占政府拨款总额的68%。政府部门一旦确定了拨款额度,经费的分配则主要由英格兰高等教育拨款委员会(HEFCE)完成。该机构是独立于政府和大学的一个中介组织,在两者之间起着"缓冲器"的作用。其他相关机构可以分为两类,一类是与拨款机构紧密相连的机构,如高等教育质量保障署(QAA)、高等教育统计署(HESA)等;另一类是HEFCE下属的、但又相对独立的机构,主要包括科研评估组(RAE)、绩效指标指导组(PISG)、成本与定价指导组(JCPSG)等。从这些机构的性质看,对高等教育机构教学、科研、成本信息的搜集和评估是其主要职能,其结果被HEFCE采纳用于经费分配过程中,这正是问责机制发挥效力的实体部分。

   其他的一些国家也相继建立了与英格兰高等教育拨款委员会性质相仿的组织,比如美国的德克萨斯州由国会审批成立的高等教育协调委员会(Texas Higher Education Coordinating Board)、田纳西州的高等教育委员会。负责财政拨款、确定拨款方式以及对大学评估是一项重要职能。在与拨款相关的其他机构方面,美国有着较为发达的大学外部评价机构,如《美国新闻及世界报道》、研究型大学联合会的大学排名,对拨款产生了一定的影响。其内在机制是,由于一所大学的人数是学生选择的结果,而在拨款公式中,学生数是一个重要的因素,因而一所好的大学招到数量和质量好的学生意味着会获得更多的财政拨款。这是美国高等教育拨款主体体系中一个不同于其他国家突出的地方。此外,美国各个州的高等教育委员会性质的机构是由立法机构审批设立的,这就保证了其在州政府和大学中的相对独立性。欧洲大陆的一些国家并没有建立如此复杂的高等教育拨款体系,高等教育经费直接由政府提供和分配(比如法国和德国)。但是不管在哪个国家,政府或负责经费分配的中介组织通过设立一些专门的机构来对大学进行评估以及收集成本信息,并将结果与财政拨款相联系正成为一个趋势。通过这些机构与政府之间的相互联系,财政资金最终被分配到高等教育机构中。

   二、资金的供给机制

   作为具有准公共产品性质的高等教育是政府公共支出对象的重要组成部分。[1]在公共支出预算总量中,高等教育经费占有多大比例、为谁提供,往往要经过一个政治过程来决定。因而,在财政资金供给机制中,政治过程②起着至关重要的作用。一个国家或地区高等教育财政资金的供给水平,常常是利益相关者之间在政府决策中不断博弈或讨价还价的结果,这些利益相关者包括政府各相关部门、大学、社会团体乃至家庭。比如,在政府相关部门中,教育部门代表着高等教育机构的利益,就当年高等教育经费预算与财政部门进行不断的谈判;大学作为经费的直接受益者,又会通过各种方式将期望的经费水平和分配方式表达给政府部门,为自己积极地争取资金;其他的利益相关者,如代表贫困家庭的社会团体、组织和个人,又会为自身的利益游说政府,达到获得更多财政资金补助的目的。可见,在高等教育经费供给的政治过程中,是否有供各个利益相关者利益表达的机制,以及这些利益相关者的讨价还价能力如何,直接影响了他们最终获得的财政资金的多少。

   可以在许多国家找到政治过程在决定高等教育财政资金供给上的案例。就西方议会制国家来看,高等教育的预算往往是通过在国会中不断的争论而确定的。比如在英格兰,每年各政治利益团体会就投入高等教育的资金总额不断地争论和讨价还价,最后由国会审批确定。在这一过程中,代表高等教育一方的利益团体争取资金依据了上一年度的资金水平,此外还会考虑经济因素,如财政收入的增长与通货膨胀水平。一些代表低收入家庭、残障人群的利益团体不断地为争取更多高等教育机会四处游说,使得英格兰政府在2005年度之后为弱势群体、为扩大高等教育机会提供了更多的资金。英格兰教育与技能部掌握的资金在2006-2007年度比上一年度增加了6亿英镑,2007-2008年度又增加了4亿英镑,即是在这些因素的影响下增加的。③再以美国德克萨斯州为例,自2000年10月开始至2015年,德克萨斯州决定实行缩小高等教育差距的计划(Closing the Gaps Higher Education Plan),这一计划即起源于州内公民对日益扩大的高等学校发展差距的不满而促使政府采取的行动。为实行该计划,地方政府和州政府将总共增加52亿美元的拨款。在20世纪60年代,日本经历了大学扩招的过程,这是一个典型的政治博弈过程。其中,私立大学对政府部门施加了很强的影响力,同时,当时执政的自民党倾向扩招,以提高他们的政治影响力和政治势力。扩招之后,政府对高等学校同时增加了拨款。[2]在中国,近些年对高等学校学生资助力度和范围的扩大,"985"工程高校涵盖范围从最初的两所扩大到34所再到后来的39所,同样体现了政治过程的作用机制,这也反映出中国高等教育经费提供上的一个进步之处:关于利益相关者的利益表达机制的制度建设正在逐步改进。

   一般认为,财政能够和应该向高等教育机构提供多少资金,往往受一个国家或地区的经济发展水平、财政能力、高等教育机构的办学成本以及其他一些因素的影响。经济和财政能力一方面限制了可用财力的大小,另一方面也提供了资金增长的渠道。然而,这些因素在财政资金供给中只是外在的约束条件,它们要么限制了财政可能提供给高等教育的资金总量,要么是教育机构提升其讨价还价能力的方式(如办学成本信息)。现实中我们会看到,相同经济水平和财政能力的地区,在高等教育经费供给水平上却不同。在这些外在的约束条件下,高等教育经费供给水平的确定典型地表现为上述所描述的政治过程的结果。

   三、分配机制

   分配机制确定了资金供给机构、分配机构和大学之间相互关系的制度框架。如果说高等教育财政经费供给水平的确定是一个政治过程的话,那么,一个完善的分配机制、特别是在分配中采用拨款公式则保障了经费的分配远离政治过程的影响。也就是说,客观性、透明性是分配机制的突出特征和对其的根本要求,它主要表现在如下方面。

   1.分配机构:由谁分配

   主要有政府主导模式和中介机构主导模式。在政府主导模式中,根据经费的不同类别,包括了由政府直接分配和代表政府的机构(如科研组织机构)进行分配的机制。在中介机构主导模式中,经费的分配由专门的负责拨款的组织完成,这些组织独立于政府和大学,较少受到政治过程的影响和干预,当然,它们也需要对资金分配的效果和结果向政府负责。

   2.分配目标:为何分配

   一个合理有效的分配机制应该能够将外在目标与内在目标相结合。前者是指通过资金的分配应促进高等教育为地区社会、经济、文化等各方面的发展服务,贯彻国家和地区高等教育发展的政策目标;后者是指资金分配应能促进高等教育自身在数量、质量方面的发展。在许多国家中,负责分配高等教育财政经费的机构(不管是政府主导的还是中介机构主导的),往往都有明确的财政目标。

   3.分配对象:谁直接得到拨款

   在政治过程决定资金供给水平之后,资金的提供按照直接对象可以采取不同的方式。就目前来看,主要有两种:一种是直接拨款,指分配机构直接向高等教育机构进行拨款;另一种是间接拨款,指将经费以某种方式直接提供给学生。可以是向学生提供某种"有价证券",学生选择学校后将证券交给学校,学校再凭证券获得财政资金④;也可以是直接以学生资助金的形式付给学生,学生再付学费给学校。

   4.分配方式:如何分配

   (1)根据经费支出功能确定分配方式

   一般来说,分配方式会因经费支出功能的不同而不同。根据支出功能,可把政府向高等教育的拨款分为教学经费、科研经费和基础建设经费三大类。大部分国家对这三类经费采用了不同的拨款方式,并且来源于不同的政府部门。如教学经费经常来源于政府教育部门,而科研经费则由主管科技的部门负责。科研经费与基础建设经费主要功能是保障基本教学和研究条件、一些科学研究活动以及研究生的培养(部分国家),一般采用合同或根据科研绩效评估进行拨款。这部分经费的分配方式从总体上讲争议不大,变化也比较小。教学经费直接服务于学生培养活动,相比之下,这部分经费的分配方式就复杂得多。因而,本文以下的篇幅着重讨论直接拨款机制中的教学经费的分配方式。

   (2)直接拨款中的公式法拨款

在教学拨款中,各国普遍采用的方式是公式法,即确定一些与高等学校教学活动紧密相关的因素,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:张容川
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文章来源:《教育研究》(京)2009年6期
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