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王丽 王善迈:义务教育中择校寻租主体的行为分析

更新时间:2015-02-05 14:55:48
作者: 王丽   王善迈 (进入专栏)  
现有的入学制度中,事业办学校子弟班和"共建"单位职工子弟作为一种重要的入学方式被明文确定下来。这种制度受益最大的,当属和教育部门有着各种利益关系的企事业单位,它们对政府制度政策或政策执行有着重要影响。于是,政府在做出这样的决策,明显是给择校开辟了一个新途径,这是实现"以权择校"的一个重要手段。

   在现有的"地方负责、分级管理"的教育管理体制下,县、市一级地方政府及其教育行政部门成为发展当地基础教育的关键环节,直接负有发展当地基础教育的权力和责任。但从20世纪90年代以后,县级财政能力与基础教育发展需求的矛盾日益尖锐,人民群众对教育的需求日益扩大,而由于财政体制改革,县乡两级财政收入相对减少。当财政预算内支出不足以支撑教育发展需求时,政府必然会寻求财政以外的其它途径去获得资金。在这种情况下,择校收费(或捐资助学)就成为教育经费的重要来源。由于政府无力筹集到教育发展所需的足够资金,为了完成上级下达的任务和指标,政府对择校收费往往采取"睁一只眼、闭一只眼"的态度。

   (二)学校具有寻租的动力

   在传统的教育体制下,公立公办学校一统天下,由政府及其行政部门直接管理,学校只是政府机构的附属物,没有独立办学和治理学校的权力,学校财务全部统收统支,学校作为一个微观主体的独立性和个体利益全部被抹杀了。在这种情况下,学校即使进行"择校收费"这种寻租活动,所获得的租金收益也不能转化为学校或校长个人的直接收益,而此时的寻租成本是相当高的,因为学校本身或地方教育部门手中的权力是很小的,寻租存在巨大风险。所以,在传统的教育体制下,对学校而言,寻租收益很小,成本却相对很高,所以寻租的动力不足,择校寻租仅限于特权阶层内部,表现为个别的以权择校现象。

   1985年颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》,《决定》中提出"简政放权,扩大学校办学自主权"的原则,对学校的利益主体、发展主体地位予以很大程度的尊重,使学校成为自我发展、自我约束、自我激励、自我完善的相对独立的办学主体。政府与学校之间逐渐形成一种委托-代理关系,如前所述,代理人(学校)与委托人(政府)之间的利益目标并不完全一致,有时甚至是相反的。学校作为一个独立的微观利益主体,需要不断地提高办学质量,以便吸引更好的生源,也需要不断地提高教师待遇,改善办学条件,以便吸引更优秀的人才。此时,学校必然会以自身效用的最大化为行为准则,由于相关的监督约束机制不健全,学校就会在代理委托人所委托的事务时,借职务之便为自己谋取私利,招收择校生、收取择校费就成了自然而然的事情。

   (三)家长也有寻租的动力

   当家长在有限信息条件下进行教育抉择时,就业前景和收入水平预测是家长考虑选择的主要因素,将孩子上学的支出(作为教育投资)与未来收入结合考虑,以做出符合家庭实际的选择,学生及其家长自觉或不自觉地运用着市场经济国家普遍运用的"报酬率分析"。

   根据劳动力市场分割理论,劳动力市场由主要市场和次要市场组成,主要市场中工资高、工作稳定、晋升前景良好;而次要市场中工资较低、工作不稳定、晋升机会少、工作条件差。只有接受了高等教育的大学毕业生才能够进入主要劳动力市场,能够获得较高的社会地位,又能获得较好的收益。现在我国的劳动力市场存在明显的市场分割,也存在严重的"重文凭"现象,接受高等教育成为进入高层次劳动力市场的重要手段,读大学的预期收益非常大,在现有的高考考试入学政策下,进入优质校,就是获得了一个较高的起点,意味着未来可以进入一个好的大学、获得一份好的工作。在这样的利益刺激之下,几乎所有的家长都对择校有着无可比拟的热情。

   高等教育入学考试制度也刺激了家长择校的意愿。现行的高考制度,单纯用分数作为筛选的手段,来确定谁有资格获得高等教育服务,这强化了学生对考试分数的追求,而那些高考升学率高的学校,自然成了学生及其家长的首选目标。

   随着生活条件的改善,收入水平的提高,家长不仅有择校的需求,择校费用的供给能力也在不断提高。据统计资料显示,北京地区在岗职工的平均工资一直呈上升趋势,2003年已达到25312元(城区中最高的为东城区,超过了30000元)[3],但我们也应该注意到,由于居民收入存在巨大差距,不同收入水平家庭的教育消费能力悬殊,随着择校收费水平的提高,会有越来越多的低收入家庭不得不退出择校的行列。

   四、择校寻租得逞的制度原因

   寻租理论分析得到的纳什均衡说明,寻租的概率与所寻租金R、寻租成本F以及监督成本C有关。寻租成本越高,所寻租金越多,经济人寻租的概率就小。但在择校这一寻租活动中,所寻的租金或者说未来的预期收益是相当大的,但由于教育管理体制的不完善,对择校这一行为的监督并不到位,致使择校这一寻租活动日益泛滥。具体表现在以下几个方面:

   (一)对校长权力缺乏必要的约束

   在择校这一寻租活动中,校长是关键的一环,因为校长往往是寻租的直接对象。对校长的监督管理往往决定着寻租活动的成败。在现行的校长负责制下,由于对校长权力缺乏必要的约束,直接导致了择校活动的屡禁不止。首先,校长的权责不对等。我国出台的一系列有关校长负责制的政策文件中,都只有对校长的赋权规定,而很难找到关于校长应该承担什么样的责任的说明。其次,校长的权力空间过大。有学者作过如下归纳:在实行校长负责制的学校,校长应该享有机构设置权、经费使用权、教育教学权和校舍校产管理权[4]。而对校长可以行使的每一种权力的范围没有进一步进行清晰的界定,在具体的权力行使过程中,就只有靠校长自己来自由裁量。这样,就给了校长相当大的权力行使空间。再次,对校长缺乏有效的监督机制。我国在推行校长负责制的过程中,赋予了上级教育行政机关、学校党支部、教职工代表大会、学生家长委员会、新闻媒体等对校长工作进行监督的权力。但在实际的运作过程中,这些监督机构都没有真正发挥监督校长的作用,或者说监督作用并没有达到预期效果。

   (二)对教育收费管理缺乏制度性约束

   我国现阶段的义务教育学校收费管理,主要执行国家教育委员会、国家计划委员会、财政部1996年12月16日颁布的《义务教育学校收费管理暂行办法》,接受义务教育的学生免收学费,只缴杂费(2004年秋季开始全面推行"一费制"),各地将对收费具体项目和标准举行听证公示制度。近期一些地区开始试行教育听证制度。但这些规定对择校收费行为缺乏有效的约束。

   首先,"一费制"是为了杜绝教育乱收费,但一个显而易见的事实是,最昂贵的乱收费--"择校费"并未包括其中,且没有统一标准,这就"留了一个口子",一旦留有"口子",就等于"网开一面",于是一些本应禁止的东西就会得其门而入。其次,虽然国家一再明令禁止义务教育阶段的公办学校收取择校生和择校费,捐资助学费不得与入学挂钩,但目前在实际落实过程中,不少学校采取新对策,如让家长书面承诺自愿助学资金数额,收取捐资助学费与学生入学时间分开等,回避相关规定的约束和限制。再次,处罚力度小,教育公示制度并不能起到有效的约束作用。原来讲"学校乱收费,校长就撤职",但同普遍存在的择校热而言,受处理的责任人还是太少了,于是很多校长都怀有侥幸心理,另外,政府希望通过教育公示制度对教育收费行为进行有效的监督,但在现行的校长负责制下,学生家长、新闻媒体等校外机构和组织对校长权力的制约作用是非常有限的。

   (三)就近入学制度的过渡性催化了择校这一寻租行为

   根据《中华人民共和国义务教育法》的规定,义务教育阶段取消升学考试制度,实行就近入学政策。这个法律化的制度在实际执行过程中引起了很大的争议。因为,在特定区域内,优质义务教育资源供给不足,或学校与学校之间教育质量存在巨大差异。在这种现实背景下,按就近入学政策被分到教育质量较差学校的学生必然对现状不满,从而想方设法进入教育质量较好的优质校。另外,现在各地区的学校往往采用多种招生方式与"电脑派位"相结合的办法,作为对就近入学制度的补充。以北京市为例,2004年的招生方式有:文艺、科技、体育传统项目学校招生;办学体制改革试点学校招生;外国语学校和试办"外语学科教学改革实验班"学校招生;数学、计算机、学科学法指导班学校招生;九年一贯制学校直升;中、小学对口入学;企、事业办学校子弟班和"共建"单位职工子弟入学;社会力量办寄宿制学校招生等。[5] 这就给择校留出了广阔的空间。

   五、结束语

   我国义务教育阶段实行就近入学(分区分片电脑派位)的政策,起因就是希望所有人都可以站在同一个起跑线上,实现教育起点的公平。但这项政策在我国学校间存在巨大差距的现实背景下,却蕴涵着新的不平等:那些恰好居住在优质教育资源范围内的学生,能够无偿地获得优质的教育机会,而其他地区的学生则得不到这种机会。而在这种背景下产生的以钱择校、以权择校,更加剧了教育不公平现象--普通老百姓不能择校,而有钱的、有权的家庭可以择校。如何妥善解决这个问题,是我们面临的一个难题。

   【参考文献】

   [1]陈德珍. 义务教育阶段"择校生"现象剖析[M]. 南京:广西教育出版社,1999. 160-161.

   [2]施蒂格勒. 产业组织和政府管制[M]. 上海:上海三联书店,1989. 210.

   [3]北京市统计局编. 北京统计年鉴2004[M]. 北京:中国统计出版社,2004.

   [4]覃壮才. 我国中小学校长权利扩张的制度分析[J]. 教育理论与实践,2002,(7).

   [5]北京市教育委员会关于做好2004年小学初中入学工作的通知[EB/OL]. 北京市教育委员会网站.


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本文责编:张容川
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文章来源:《教育科学》(大连)2005年06期
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