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王善迈 袁连生 刘泽云:我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策

更新时间:2015-02-05 14:06:32
作者: 王善迈 (进入专栏)   袁连生   刘泽云  

  

   【内容提要】我国公共教育财政体制改革在义务教育财政体制、学生收费制度和贫困学生资助制度等方面取得了很大进展,但目前还存在一些问题,突出地表现为政府教育投入不足和公共教育资源分布不均。理论分析表明,应强调政府在教育资源配置中的基础性作用以及中央和省级政府的教育财政职能。今后我国公共教育财政体制改革应注意以下几个方面;制定和完善教育财政法规、建立公平的公立学校资源分配制度、建立规范的义务教育专项转移支付制度、选择合适的高等教育财政模式以及完善贫困学生资助制度。

   【关键词】公共教育资源配置/公共教育财政体制/贫困学生资助制度

  

   一、我国公共教育财政体制改革取得的重大进展

   改革开放以来,我国教育财政逐步形成了以政府财政拨款为主、多元化多渠道筹措教育经费的新体制。包括:政府财政拨款实行中央与地方分担、以地方财政为主,规定了财政性教育经费和教育财政拨款增长的原则和数量,开征了城乡教育费附加,非义务教育普遍实行上学缴费的制度,发展校办产业和有偿服务、社会捐资、集资等多种教育投入方式,等等。而20世纪90年代中期以来,我国公共教育财政体制改革取得了一些重大进展。

   1.积极探索建立具有中国特色的义务教育财政体制

   改革开放以后,我国义务教育财政实行了"地方负责、分级管理"的体制,义务教育经费主要由地方政府承担。这样的经费负担结构使得贫困地区和农村地区的义务教育经费难以得到保障,1994年分税制改革以后,财政收入重心上移,义务教育经费短缺的问题更为严重。为了加快经济落后地区义务教育的发展,改变义务教育财政负担结构不合理的局面,各级政府对教育财政体制改革进行了积极探索。

   第一,确立了以县为主的农村义务教育财政体制。2001年6月颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》,实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的农村义务教育管理体制。规定县级政府对本地义务教育负有主要责任,将农村中小学教师工资的管理上收到县,要求省、地(市)、乡等地方各级人民政府承担相应责任,中央政府给予必要的支持。并特别提出中央和省级人民政府要通过转移支付,加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度[1]。这一政策调整为建立适合我国国情的义务教育财政制度形成了良好的开端。

   第二,农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资。在农村税费的改革过程中,取消农村教育费附加和农村教育集资两项政策;对于长期很大程度依赖这两项收入的农村义务教育是一个巨大的冲击,也是农村义务教育财政体制的重大调整。对因税费改革减少的农村教育经费,中央政府要求通过各级政府的财政转移支付和提高办学效益来解决。虽然取消农村教育费附加和教育集资会减少农村教育经费,使原本艰难的农村义务教育更加困难,但从长远看对农村义务教育有积极意义。

   第三,加大中央和省级政府对贫困地区义务教育的专项转移支付。从1995年到2000年实施了"国家贫困地区义务教育工程",中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款,加上地方各级政府配套的资金,整个工程资金投入总量超过100亿元。1995年到1997年资助了中西部地区383个贫困县,1998年到2000年资助了西部469个贫困县。目前,为期5年(2001-2005年)的第二期"国家贫困地区义务教育工程"正在进行当中,而2006-2010年的第三期"国家贫困地区义务教育工程"也已经被列入教育发展规划当中。

   2.建立和完善了各级学校的收费制度

   (1)义务教育阶段学费制度。《中华人民共和国义务教育法》规定义务教育阶段免收学费,但《中华人民共和国义务教育法实施细则》中提出义务教育可以收取杂费。国家教委、国家计委、财政部1996年联合制定的《义务教育学校收费管理暂行办法》规定:义务教育阶段学校收取杂费,费额按公用经费中的公务费、业务费的一定比例确定,审批权限在省政府。为了抑制农村中小学收费的过快提高,2001年教育部等三部委提出在农村实行"一费制",规定全部收费的最高限额为:农村小学每生每学年120元,初中每学年每生230元[2]。

   (2)高中阶段学校学费制度。改革开放前,普通高中和职业高中实行学费制度,中等专业学校和技工学校则与高等学校一样不收学费,还对学生发放助学金。90年代后,普通高中和职业高中学费大幅提高,中等专业学校和技工学校建立了学费制度,且学费水平达到较高水平。1996年国家教委、国家计委、财政部联合制定《普通高级中学收费管理暂行办法》和《中等职业学校收费管理暂行办法》,对高中阶段学校的收费做出了规范。

   (3)公立高等学校学费制度。1993年中共中央、国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》,正式在政府文件中明确高等学校要实行学费制度。1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》规定;"高等教育的学生应当按照国家规定缴纳学费。"在法律上确立了高等学校的学费制度。80年代后期至90年代中期,高等学校存在自费生、委托培养生、公费生三种类型的学生,相应地形成自费生个人交费、委托培养生单位交费、公费生不交学费的复杂局面。1994年开始,高等学校实行学费并轨改革,取消自费生,除少量学校外,其余学生都收取统一的学费。到1998年,全部公立高校完成了学费并轨,高等学校学费制度基本建立。

   (4)公立高校住宿收费制度。90年代后期,公立高校还实行了住宿收费制度,并进行了后勤社会化改革。根据教育部等三部委的规定,高等学校住宿费根据实际成本确定,不得以营利为目的。不过在高校后勤社会化的过程中,由于参与企业追求利润,在收费与管理中也产生了一些问题,如出现收费过高,拒绝学校参与管理等现象。这些问题如果不妥善处理,矛盾激化后将会影响社会政治稳定。

   (5)民办学校学费制度。我国政府对民办学校的发展持支持态度,对其收费予以认可。1997年国务院发布《社会力量办学条例》,规定民办学校可以按照国家有关规定收取费用,收费的项目和标准由民办学校提出,由财政、物价部门根据学校的教育、教学成本和接受资助的实际情况核定。条例重申了对民办学校不得以营利为目的的要求。2002年12月颁布的《民办教育促进法》进一步明确了国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针,要求民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件。并规定:民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定,报有关部门批准并公示;对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定,报有关部门备案并公示。

   3.贫困学生资助制度逐步形成

   在建立学费制度的过程中,因贫困学生教育支付能力不足引起的教育机会不均等问题日益突出,为了维护教育公平,各级政府为建立贫困学生资助机制做出了努力。

   一方面,以学生贷款为主、"奖、贷、助、补、减"结合的大学生资助制度形成了基本框架。在改革开放前,大学生不仅不交纳学费,大部分学生还享受助学金。80年代初,开始减少助学金的享受面。80年代中期,进行助学金制度改革,取消助学金,建立奖学金和贷学金。90年代中期,随着学费制度的全面建立,奖学金和贷学金因享受面小数额太低,不能满足贫困大学生的学习和生活需要。为了使大学生资助资金有稳定的来源,并使受益者承担必要的经济责任,国家开始实施由银行提供资金的助学贷款制度。1999年6月,国务院办公厅转发中国人民银行、教育部、财政部《关于国家助学贷款的暂行规定》,于1999年9月开始试行国家助学贷款制度,此后又对该制度进行了不断完善。目前,政府、银行、学校共同参与的国家助学贷款已经成为大学生资助的主要渠道。

   另一方面,减免学杂费、书费的义务教育资助制度开始出现。贫困地区普及义务教育的一大困难,就是贫困学生无力支付学杂费和书本费。《中华人民共和国义务教育法》及其实施细则规定,对家庭经济困难的学生应当酌情减免杂费,国家设立助学金帮助贫困学生就学。但由于没有制定有效的实施制度,农村教育经费困难,能得到资助的贫困学生极为有限,资助义务教育阶段贫困学生的法律法规长期没有得到认真的实行。在90年代末期,一些地方制定了大面积资助贫困学生的资助制度。云南省从2000年起,对25个边境县市的边境沿线行政村小学及其以下学校的12万1-6年级在校小学生,实行免杂费、教科书费、文具费的"三免费"教育[3]。从2001年9月起,广东省省财政出资3亿元,用于免除全省人均年纯收入1500元以下困难家庭子女义务教育阶段的杂费和书本费。全省约有70万学生受益[4]。北京市从2001年起对远郊区县的义务教育全部免除杂费。免费义务教育的实施对于消除因家庭经济困难造成的教育机会不均等将会起到巨大的作用。

   二、我国公共教育财政体制面临的主要问题

   但是,我国的公共教育财政体制还面临着巨大困难和诸多问题,其中最突出的是教育经费短缺和教育机会的分配不均等。

   1.教育经费总量不足,缺口巨大

   改革开放以来,我国教育经费总量有了大幅度增加,2002年达到5480亿元。但是相对于教育事业的发展,特别是普及九年义务教育和高等教育的超常规发展,教育经费短缺的状况没有缓解,甚至有所加剧,教育经费总量缺口巨大。

   (1)教育经费不足在农村地区义务教育阶段最为突出

   第一,农村中小学教师工资不能按时发放。拖欠农村中小学教师工资,是多年来未得到解决的问题。全国除大中城市和部分沿海经济发达省份以外,都不同程度地存在拖欠农村教师工资问题,且拖欠面越来越大、拖欠时间越来越长。仅安徽一个省,2000年底累计拖欠教师工资16.7亿元[5]。第二,农村中小学的基本办学条件得不到保障。由于经费不足,相当多农村地区不具备义务教育的基本办学条件。据国家教育发展研究中心对中西部地区农村学校的抽样调查,样本小学按教学大纲开出所有课程的占87.2%,初中为21.8%;小学课桌椅残缺不全的占37.8%,初中为45.9%;小学试验教学仪器不全的占59.5%,初中为70.3%;小学教室或办公室有危房的占22.3%,初中为28.8%;小学购置教具、墨水、纸本、粉笔不足的占32.5%,初中为35.0%。第三,农村中小学建校债务负担沉重。在90年代末期,为了实现普九目标,不少农村地区举债进行学校建设,使农村义务教育除了拖欠教师工资外,还承受着巨大的建校债务。2000年仅安徽省就达20亿元[5]。甚至在经济发达的广东省,农村义务教育负债也很普遍,个别县甚至达到3亿元,是其财政收入的2倍多[6]。第四,中小学乱收费屡禁不止。90年代公立中小学乱收费问题非常突出,各级政府几乎年年发文件和进行检查,但收效甚微。其主要原因是,政府没有给学校提供必要的办学经费,没有承担足够的教育财政责任。当然,确实也有学校利用资金不足浑水摸鱼、搭车乱收费,这属于政府管理不到位的问题。最后,农村税费改革将使义务教育投入面临更大的短缺。2000年安徽省实行农村税费改革试点,尽管中央和省级政府加大了财政转移支付,义务教育经费还是下降了4.46%,小学和初中生均经费都有不同程度的下降。

   (2)高校扩招后办学经费紧张、办学条件亟待改善

高等学校在连续的大扩招后,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:张容川
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文章来源:《北京师范大学学报》2003年06期
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