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曹伟:运用法治思维与治理现代化理念构建国家廉政体系

——"反腐败法治化理论研讨会"综述

更新时间:2015-02-03 13:56:47
作者: 曹伟  

  

   2014年12月27日,由浙江大学中国地方政府创新研究中心与《中国治理评论》编委会联合主办的"反腐败法治化理论研讨会"在杭州召开。中央编译局俞可平教授、中共中央党校王长江教授、中国人民大学蓝志勇教授、吉林大学周光辉教授、浙江大学余逊达教授、国家行政学院丁元竹教授、复旦大学浦兴祖教授、清华大学景跃进教授、北京大学燕继荣教授、浙江大学陈国权教授、国家行政学院褚松燕教授出席了本次研讨会。会议由余逊达教授主持。浙江大学中国地方政府创新研究中心主任陈国权教授报告了国家社科基金重大项目《反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究》的研究构想,该项目是陈国权教授领衔的研究团队顺利完成国家社科基金重大项目《健全权力运行制约与监督机制研究》之后承担的又一国家重大科研任务。与会专家围绕反腐败法治化与廉政治理这一主题,就制度建设与分权制约、政治生态与文化建设、未来研究方向与方法等议题展开了深入研讨。

   一、构建廉政治理体系遏制腐败:制度建设是关键

   党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标,就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。与会专家认为,国家治理现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的必由之路,而廉政治理是国家治理的重要组成部分,是维护中国特色社会主义制度生命力的重要保障。

   俞可平教授指出,目前学界对反腐败已经形成了五点共识:一是高度肯定新一届领导集体的反腐成果,其决心之坚强、力度之大、成果之突出,应当是少见的,甚至可以说是前所未有。二是反腐败没有退路,虽然已经取得了重要成果,但还不够,只能继续往前走。三是反腐败依然面临许多严峻挑战,比如反腐败的持续性、覆盖面等问题。四是反腐败不能光靠运动,必须靠法治。五是廉洁不能光靠自觉,必须靠制度。

   对于这五点共识,与会专家普遍表示认同。特别是在从运动式的人治化反腐向法治化反腐转变过程中,与会专家普遍强调了制度建设这一关键因素。

   蓝志勇教授从管理学的角度对腐败进行了病理学的分析,他认为腐败本意上就是指东西坏了,或者行为堕落了。在管理学的意义上,只要是非制度化的、违反规则的就是腐败。所以腐败可以是政治制度的腐败,比如制度、组织、措施、结果都很混乱,就是制度腐败。行为腐败,例如以权谋私、贪污受贿、生活奢靡等则是从行为的角度来定义的。改革开放初期,许多人做事必须要在制度规矩之外想办法,这是不合理的制度逼迫人去腐败。因此,如果制度做不好,必然导致很多行为腐败出现。真正的制度反腐,首先要把制度搞顺了。在他看来,目前我们国家的反腐败,基本上还在纪律反腐的层次上,离真正的制度反腐还有很大的距离。

   反腐败法治化是相对于反腐败人治化而言的,其根本区别就在于反腐败是靠制度建设还是靠强人推动。燕继荣教授认为,人治化反腐的主要功能是大扫除,是对腐败行为的集中清理。而法治化的反腐,则是通过制度的合理安排,防止系统性的腐败,使得腐败只能是个案,而非整个官员群体的普遍情况。要实现反腐败法治化,必须对国家的基础制度、基本制度、具体制度三个层次进行系统清理和合理安排。

   浦兴祖教授同样认为,当前还是以治标为主的强人反腐或运动反腐,集中一段时间狠狠打击,不是常态。如何从指标转到治本?大家的共识是制度反腐,要把权力关进制度的笼子。强调反腐败法治化,就要进一步把制度反腐上升为法律反腐。在通常意义上,制度有法内制度和法外制度之分,其强制力不同。一般制度上升为法律后,刚性更强,力度更大。把权力关进法律的笼子,应该有反腐败法和其他配套法律,不在于多,而在于真正管用。比如,从国际经验看,财产公开而非单纯申报的法律,就是比较有效的。

   制度反腐除了强制力的大小问题,还有执行力强弱的问题。景跃进教授指出,过去那么多制度管不住吃饭,其实很多是没有执行的问题。褚松燕教授认为,制度设计本身不合法、不合情、不合理是导致制度执行力差强人意的重要原因。现在反腐方面出了很多规定,但很多是无效的。比如"禁止收授200元以上的礼品"。一幅字画,值200还是5000,操作上有很大的空间。很多制度只规定了"禁止"、"不许",后续具体的判定标准、问责手段等都没有跟上。

   从廉政治理的角度来审视,制度反腐有效与否,还取决于制度是否成体系,能否形成一个制约和监督权力的闭环。俞可平教授就认为,反腐败应该建立一环扣一环的制度体系,任何一个关键环节缺失反腐败的效果都会大打折扣。在他看来,这个闭环主要有六个环节:首先是授权,在这个环节就要把权力给予素质比较高、群众信得过的官员。第二是限权,即进行必要的分权限制。第三是建构责任体制,有权力而不承担责任是违背政治学公理的。第四是权力透明化,权力要在阳光下运行,这不仅是为了便于群众监督,而要从知情权是公民权的基本方面这样的高度来认识。第五是加强监督,特别是要强化公共权力之外的社会监督、民众监督、舆论监督。最后是加大对腐败官员的惩罚力度。在这六个环节中,授权与限权是最为关键的。

   二、廉政治理的基础性制度安排:分权制约是核心

   制度建设是廉政治理的关键,而分权制约则是制度设计的一项核心原则。与会专家普遍认为,强调"分权制约"不是搞西方的"三权分立",也不是要削弱党的领导,而是构建科学合理的权力结构与运行机制的客观需要,符合政治学的基本原理。

   燕继荣教授指出,我国传统的权力安排和欧美自由主义的权力安排是不一样的。党政体制是促进积极行动的体制,能够支持政府把想做的事情做成。欧美是保护型的防范体制,是从限制权力的角度进行设计的。客观比较,我国的体制肯定有制度的优势,但也有劣势。确立制度自信不仅要清晰地认识到自身的优势,还在于克服自身的弱点,特别是要防范限权不足而导致系统性溃败的风险。分权是限权的基础。现代制度设计的主要任务是防止权力垄断,原则上不让任何人任何党派独揽大权。现代国家都不同程度地贯彻这样一个原则,赢了政府,不一定赢得了立法;赢得了政府和立法,不一定赢得了舆论、裁判权;赢得了中央,不一定赢得了地方;赢得了政治权力,不一定能掌控经济、垄断文化。国家治理现代化的核心内容也就是要实现这一点。

   合理配置权力,防止权力过分集中,是改善和加强党的领导的一项重要任务。早在1980年,邓小平"8.18"讲话中就明确提出要解决权力过分集中的问题。浦兴祖教授认为,权力是要集中的,但是不能过分集中,这个度在哪里,需要深入研究。改变权力过分集中,必须走向权力合理分置。如果没有权力的合理分置,就不可能真正防止腐败。有一种观点认为,权力集中不是问题,只要加以有效的监督就可以。强调监督,而轻视分权。有效的监督必须以合理的权力配置(适度的分权)为前提。如果被监督者权力很大,监督者就不可能进行有效监督。从人类政治文明的实践来看,权力的合理分置需要达成权力的某种对称与平衡。

   基于对当前反腐败过程中出现的一些矛盾现象的观察,王长江教授提出了他的担忧。一方面因为权力过于集中而导致的腐败问题不断被揭露,另一方面权力似乎却越来越集中。另外,强力反腐也使得一些基层积极性缺失,出现了消极观望、不负责任的状态。这些现象背后体现的是反腐败走向与权力约束走向存在深刻矛盾。约束权力必须要分权,对于这一点很多人的认识还不清楚。党的十七大提出"建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制",但具体权力怎么分还没有一个明确的思路。从权力结构的现状来看,主要存在两方面的问题:第一是横向分权缺乏。目前主要是根据不同工作领域进行分权,而非根据权力的功能进行划分。其结果是部门间权力分散,但在部门内权力集中,进而导致在权力运行过程中部门间相互扯皮,部门内缺乏制约。这是导致腐败最重要的原因。第二是纵向分权不科学。权责对等是分权的基本原则,但目前权力和责任在上下级之间的分配不均等,大量基层干部抱怨权力太少、责任太重。破解分权的难题,首先要增强分权的意识;其次是要加强顶层设计,做好"决策、执行、监督"权力三分的构架;最后还要充分利用现有平台进行探索,比如强化人大的决策权、做实政协的咨询权。

   陈国权教授提出,廉政治理不仅需要分权治理,也要分类治理。在当前阶段,反腐败各种举措,既要保障经济发展,又要实现廉洁,应该兼顾效率与廉洁。根据行政行为性质的不同,可将其分为行政生产性行为和行政分配性行为。生产性行为强调效率,权力需向精英集聚,因此需要集权;分配性行为强调公平,而民主是实现公平公正的最基本手段。这两种不同的行政行为,需要不同的控权逻辑,即监督和制约。监督是一种功能性的分权,与行政集权相匹配;制约是一种程序性的分权,与行政民主相匹配,由此形成廉政分类治理的监督控权与制约控权两种不同的控权逻辑。

   三、政治生态和文化建设:廉政治理的重要内容

   腐败的发生需要一定的土壤和气候条件,腐败的治理不能就腐败而论腐败,而更应该关注腐败背后的制度和环境诱因。与会专家普遍认同,改善政治生态、转变政治文化,是廉政治理取得长效的重要保障。

   俞可平教授认为,廉政治理必须要从改善整个政治生态着手。其中很重要的一点,就是要高度重视遏制和消除特权。新一届中央领导集体十分重视消除特权,大量减少了专机、警车开道、封路等做法,住房方面已经提出推行官邸制,公车也即将全面改革,只有医疗目前还没动。特权如果不被追究,被制度性保护就是一种腐败。这与法治的理念是背道而驰的。

   丁元竹教授认为,从社会学来看,官员也是一个社会角色。社会对官员这种角色会有一种预期,这种预期的集合就体现为一种政治文化。传统上讲"在朝美政,在野美俗",在朝时要兢兢业业,不在朝时也要如士绅一样起到传授伦理、引领风俗的作用。要从社会角色对官员的要求这样一个角度来推动吏治改革,对官员的职业特点进一步认识。比如,香港公务员也有特需门诊和特需医院,其目的是为了让他们尽快回到工作岗位,而且在职时享受,离职不享受。我们现在很多干部争取某个级别的待遇主要是为了退休后的保障。这方面的改革需要根据官员的职业特点来进行,并且符合社会对官员这一角色的预期。

   浦兴祖教授认为,法律是刚性的、强制性的,主要针对人性的贪欲、兽性的一面。但人毕竟是理性的动物,不能忽视文化的一面。从反腐败的长效来讲,法制与文化都少不了,硬法制要与软文化相济。法制与文化不是平行相加,而要互相交融。软的文化可以上升到法律,法律也要内化到文化。

   褚松燕教授同样指出,西方发达国家在法律之外通常还有公务员的职责法典或者伦理操守准则,进了公务员队伍就要遵守。这目前在国内是空缺的。就政治文化而言,单纯的公仆意识培训是很难取得效果,因为成年人要改变自己想法很难。针对目前公务员的道德教化存在泛政治化、碎片化的倾向,她强调道德教化要与法治精神培育结合起来,这样才能改变扭曲了的政治生态。

   四、深化反腐败与廉政建设的理论研究

   当前,随着党和国家"拍苍蝇、打老虎"力度的不断加大,反腐败与廉政治理引起了全社会的高度关注,与会专家认为,腐败问题是中国政治学研究的一个传统主题,深化廉政治理研究需要找准方向,用好方法。

   在理论研究层面,俞可平教授指出,未来研究需要建构新的反腐败或廉政理论。现在学界提出了很多理论,比如制度反腐等;在实际政治层面,最近提出了"全面从严治党",也有特殊的针对性。在他看来,应当提出更系统、概括性更高的理论。反腐败目前的成果主要靠党的领导,果断措施。党掌握核心政治权力,因此必须带头,不仅要在民主方面带头,也要在法治方面带头。他提出,依法治党是更具高度的概括反腐败的理论,当然这个法不仅是国家的法,也包括党内法规。

   在经验研究层面,周光辉教授首先强调了腐败研究或廉政治理研究的中国问题意识。腐败是世界性现象,但腐败的中国问题是什么,比如权力集中、能人政治、特权化、黑箱运行等,需要明确界定。基于这样的认识,他提出未来研究要注重大样本的案例分析,据此区分权钱交易、权色交易、用人腐败等不同类型的腐败。在此基础上,提出分类、分地区的反腐策略。

   陈国权教授则强调了经验研究的可观察性。基于对地方政府实践的长期关注,他指出目前地方治理中出现的再集权现象,突出表现在开发区、新城区等区域采用管委会加公司治理模式,即政企统合模式。在这种模式下,党政合一,不设人大和政协,权力高度集中。这种模式既是我国经济高速发展的秘诀,也成为腐败高发的诱因。而这种模式的形成,与我国的土地公有制以及中央对地方政府GDP考核的制度安排密切相关。对于再集权管理体制的形成逻辑和关键机制还需要进行深入研究。

   景跃进教授提示,地方政府的腐败与高层的腐败可能是不同的机制,对于腐败问题的研究还需关照到高层腐败、山头主义、家族腐败等现象。丁元竹教授认为,廉政治理的研究需要具备动态性和前瞻性,要思考预算法出台后或者土地财政模式终结后公权力如何规范的问题。在研究方法方面,他指出对于观察地方政府的权力结构和运行机制而言,社会学、人类学的方法可能是更加有效的。

  

  

国家社会科学基金重大项目"反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究"(项目编号:14ZDA016)研究成果。

   曹伟:浙江省社会主义学院讲师、博士

  


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文章来源:《中国行政管理》2015年第2期
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