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吴理财:公共文化服务的运作逻辑及后果

更新时间:2015-01-16 21:08:56
作者: 吴理财 (进入专栏)  
始终把社会效益放在首位,实现经济效益和社会效益有机统一”。对于公共文化服务,地方和基层政府不能仅仅盯住眼前的“经济账”,还要会算着眼长远的“治理账”,充分认识文化治理的深远意义和现实价值。

   三、利益驱动:部门的逻辑

   对于经济增长理性主导的地方政府而言,他们的核心关切是地方经济的增长,尤其是GDP的增长和地方财政收入的增加,而不是所谓的文化发展和文化建设,公共文化服务更不可能摆上地方政府的重要议事日程。在地方社会经济发展规划中,有关经济增长的指标往往都是“硬指标”,而关于文化发展和文化服务的一般是“软指标”甚或“无指标”(用质性的语言偶尔提一提)。

   既然在现有的体制结构中,地方政府对于公共文化服务不热心,那么,如何解释我国公共文化服务概念的提出和近几年(一定程度)的进展呢?我认为,不能忽视文化部门在其中所起的重要作用。

   在我国,文化部门(上至国家文化部下到省市县的文化局)是具体负责文化发展和文化建设的行政部门,而公共文化服务体系建设以及公共文化服务的推进又是由文化部门的社文机构具体负责和实施的。从公共文化服务概念的提出到上升为国家政策,以及随后的推进,文化部门功不可没。

   深圳市案例或可说明问题。早在2002年,深圳市文化局在全国较早提出实现公民文化权利的命题。后来,深圳市文化局领导认识到,“公民权利的实现有赖于制度体系的保障。在实践中我们自觉地将实现公民文化权利与公共行政管理结合起来,确立政府作为责任主体的角色定位,把大力发展公益性文化事业,构建完善的公共文化服务体系作为实现公民文化权利的基本途径”。2005年,深圳市文化局把“公共文化服务体系研究”作为重点课题进行调研。2006年公开出版了《公共文化服务体系研究》专著,在全国第一次比较系统地探讨了构建公共文化服务体系的理论和政策问题。在此基础上,该局将理论研究成果转化为可操作的考核指标和实施方案。还争取把三个核心的文化福利指标纳入了2007年深圳市政府公布实施的《深圳市民生净福利指标体系》之中。2007年6月出台了《深圳市进一步完善公共文化服务体系实施方案》,明确了进一步完善公共文化服务体系的目标、任务、要求和保障措施。深圳市文化局在公共文化服务的推进上的积极作为,不但在深圳市政府内部赢得了声誉,得到了市领导的肯定和重视,而且在全国文化系统也奠定了它理论探索和实践创新的地位,成为全国公共文化服务体系建设的先进典型。

   长期研究公共文化服务的毛少莹研究员认为,公共文化服务概念最早见之于2004年深圳市《文化体制总体改革方案》等文件中。深圳市公共文化服务体制创新思路及时被国家文化部所吸纳,并很快成为了一项国家决策。2005年10月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》便提出,“加大政府对文化事业的投入,逐步形式覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。2006年9月《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》,更将“公共文化服务”专辟一章,置于“文化产业”之前,以相当详尽的内容,对公共文化服务体系的内容进行了阐述。2006年10月党的十六届六中全会在审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中,明确要求“加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系”。2007年6月16日,中央政治局召开会议,进一步研究加强公共文化服务体系建设。会议认为,加强公共文化服务体系建设,是繁荣发展社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的必然要求,是实现好、维护好、发展好人民群众基本文化权益的主要途径,对于促进人的全面发展、提高全民族的思想道德和科学文化素质、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家,具有重大意义。2007年8月21日,中共中央办公厅、国务院办公厅还专门发布了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》,对加快推进我国公共文化服务体系建设提出了具体要求。

   文化部门在提出、推动、实施公共文化服务中的积极作为,很显然有利于提升本部门在政府体系内部的地位、作用和声誉,同时也可以因此为本部门争取更多的资源支持和机会。在中国,一旦一个部门提出的新议题上升为国家决策,就可以大大抬高这个部门的“身价”,并能够获取更多的资源和机会、扩展自身的权力。如果把提升部门的地位、获取资源和扩展权力视为一种部门的利益的话,这种利益驱动也在另一方面内在地激励了部门不断解放思想和大力进行体制创新,为庞大的政府体系注入了一定的活力。

   由于文化部门没有实行垂直领导,在地方政府的组成部门中,地方(尤其是基层)的文化部门长期处于弱势地位。地方文化部门积极推动公共文化服务,既可以获取上一级文化部门的项目支持和资源倾斜,也可以获得本级政府领导的关注和重视,从而有利于提升本部门的地位和作用,又可以借机扩展自身的权力。也就是说,如果一个组织机构的职能转型符合其利益的话,这个组织机构更愿意自觉推动这一转型。文化部门(包括地方各级文化部门)通过自身的功能转型和制度创新(例如,从原来的文化管理转向公共文化服务,主动引入公民文化权益、文化自觉的话语进一步论证公共文化服务职能的合理性,并进行相应的制度机制创新),十分类似于何俊志所研究的县级人大——它通过“边际创新”、“软性嵌入”、“追加和延伸”等策略,在权力的边缘地带建立新的工作领域、在某些例行性工作中嵌入新的工作环节、或者追加和延伸一些新的活动地带,不断扩展自身的权力。而且,“这种权力的软性扩张途径的最大好处在于,它在不会引出太大的阻力的情况下,在被动行驶权力和硬性行驶权力这两种二难选择中找到了一个中间的过渡地带”。正是因为这个原因,地方文化部门往往成为公共文化服务的主要推动者。

   四、政绩显现:官员的逻辑

   仅仅从地方政府和文化部门来分析公共文化服务的运作逻辑是不够的,还不能忽视这些机构的执行者特别是主要官员的作用。对于处于压力型体制下的各级官员而言,政绩攸关其命运;由于考核这些官员政绩的主要是他们的上级,如何最大化显现其政绩成为这些官员行为的主要逻辑。

   为了最大化显现官员的政绩,首先必须能够展示其政绩。为了显示政绩,这些政绩首先必须是可见、可闻的。政绩的展示或表达有多种方式,其中最常用的方式:一是实物性展示,所以政绩工程随之而生;二是文本性表达,在文本性表达中,关键的是各种考核数据(如GDP、财政收入等)的制作,通过数据报表的形式表现其政绩。政绩的实物性展示和文本性表达往往催生各式各样的形式主义官僚行为,导致腐败。

   实际上,所有的政绩展示和表达都是因应上级下达的各种任务、指标及其绩效考评体系的,由此所生产的行政“产品”往往是“考评性产品”(而不是根据民众的公共需求所提供的公共性产品),以此显示官员的政绩。陈楚洁、袁梦倩在江苏j市的调查恰好印证了这样的政绩显现逻辑:“在压力型体制下,农村文化建设的资源分配依据并非农民使用的满意度,而是在上级检查和下级迎检之间切合的程度。所以,公共文化设施的建设是一回事,而其使用则是另一回事。”

   在许多地方的新农村建设中,兴建了高标准或豪华的村级图书室或文化活动中心,然而这些图书室、文化活动中心却极少对农民开放,往往是上级来检查的时候才开门,找几个农民表演给人家看。笔者在湖北一个乡镇调查,镇长告诉我们:“当前政府组织的农村文化活动主要是放电影(指送电影下乡)、送体育器材、建篮球场和送图书。但是,看电影的人很少,因为大量中青壮年外出打工了,许多农民宁愿在家看电视。有许多篮球场建在离居民生活区较远的地方,基本上是弃之没用,篮球场上长满了野草。由于路途较远,加之道路泥泞,农民也不愿到篮球场晒谷子。这些建设没有起到应有的效果,农民意见很大。”另一位县教育局长反映:“在县里,过去国家花费了大量的资金建设了文化馆、工人文化宫、电影院、剧院、图书馆等一系列的群众文化活动场所,都是国有经营,由于缺乏一种长效的维护机制,不但没有发挥文化功能,而且到了难以为继的地步。房子坏了没人管,最后都出租出去,成了饭店、旅馆、商场。文化馆成了服装店,文化馆成了宾馆,电影院成了商场,图书馆出租为门面房,剧院一段时间租给人家经营脱衣舞表演,现在也关了门。”在一些地方的公共文化服务中,类似的公共文化服务设施建设大多成为一时的政绩展示工程,这样的工程往往不顾民众的实际需要,也不会考虑以后它能否持续发挥效益。

   在政绩显现的逻辑作用下,公共文化服务被异化为一个与民众生产、生活没有任何联系的政府内部运作过程——为了凸显其展示性功能,而不在意它的实用性和持续性。其结果必然与民众的文化需求相错位乃至脱节,背离了公共文化服务本来的目标价值。把公共文化服务当作政绩工程或表演秀来运作,导致了民众的反感和厌恶,从而影响到民众对政府公信力、合法性的认同,其消极后果远远超出了公共文化服务本身的范围。

   五、运作逻辑的纠结与后果

   综上所述,我们至少可以得出三点结论:

   1、公共文化服务的实际运作存在行为冲突问题。在实际的公共文化服务中,由于行政压力、利益驱动和政绩显现等现实运作逻辑的相互纠结,极有可能导致基层政府、文化部门及其官员行为的相互冲突。

   2、公共文化服务的实际运作存在目标偏离问题。由于具体实施公共文化服务的各级地方政府、文化部门及其官员的运作逻辑基本上都是基于自身利益的最大化(这种行为选择是对特定制度机制的现实反应),使得公共文化服务的实施效果发生了偏离,既可能偏离国家设定的初始目标,也可能偏离民众的文化需求目标。恰如何兰萍所言,公共文化服务与民众需求的脱节,不可回避地与公共文化服务自上而下的供给体制密切相关;彻底解决公共文化服务与民众需求脱节的问题,必须对现有的公共文化服务生产供给机制进行改造和创新。

   3、公共文化服务的实际运作存在认同背离问题。我国公共文化服务目前仍然局限于政府体系内部运作,由于缺乏民众参与和需求表达机制,这种行政内部运作在行政自身逻辑(特别是政绩显现、利益最大化)的牵引下难免会与民众的实际需要相脱离,民众不仅仅对公共文化服务绩效评价不高,他们对各种形象政绩工程的反感和厌恶的不断累积,也会最终消解民众对政府的公信力和合法性认同,背离了通过公共文化服务提升民众对政府认同的初衷。

   总之,向民众提供公共文化服务,满足其随着社会经济发展而日益增长的公共文化生活需要,既是新时期政府一项重要的公共服务职能,也是政府治理的一种新形式。公共文化服务的最终绩效如何,跟它所处的行政体制背景、社会环境不无关系。就当下而言,由于市场机制不够健全、公民社会力量较为薄弱,由政府主导的公共文化服务基本上是在压力型行政体制内部运作的;加上各级政府、部门和官员基于行政体制的考核压力、政绩显现甚或自身利益的考量,最终使得公共文化服务在具体的实施过程中出现了各式各样的偏差,偏离了国家的文化治理逻辑。改善我国公共文化服务,除了要积极进行政府内部公共文化服务体制机制创新以外,关键是要建立有效的公众公共文化需求表达及参与机制,以及建构政府、市场和社会三者之间有效合作体制。

  


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