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任中平:应当允许进行人大代表专职化的试验探索

更新时间:2015-01-05 21:41:29
作者: 任中平 (进入专栏)  

  

   一、人大代表专职化的改革探索符合社会主义民主政治发展趋势

  

   我国的社会主义民主政治建设包括三大领域:党内民主、国家民主和基层民主,后两大领域又统称为人民民主。以党内民主示范和带动人民民主,这已成为我国发展社会主义民主政治的基本路径。自上个世纪90年代后期以来,党内基层民主建设得到了蓬勃发展。但党内民主并不是中国民主政治的根本目标,人民民主才是最终目标。因此,我们还需要进一步探索通过党内民主带动人民民主的实现途径和内在机制,在推动党内民主发展的同时,使人民民主也得到健康发展。总结改革开放以来我国发展社会主义民主政治的实践经验,我们认为,以党内民主示范和带动人民民主,应充分发挥人大这一制度平台的优势,通过认真落实和完善人民代表大会制度,从而实现党内民主与人民民主有效对接,达到党内民主对人民民主的示范和引导作用,这是一条切实可行的重要路径。这是因为人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度,人民代表大会是公民政治参与的主渠道,所以,充分发挥人人民代表大会制度这个平台的作用,用足人大制度的“制度空间”,使人大民主有效运转起来,就成为目前实现党内民主示范和带动人民民主的有效策略。前几年曾经出现过的四川罗江县进行的人大代表专职化的试验和探索,是我国基层民主政治发展的一种制度创新实践,是符合我国社会主义民主政治发展趋势的。

   同时,进行这样的改革探索,也是有其客观依据和现实需要的。根据我国的宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。但在现实中,正如有的研究者所指出:人大代表的虚位和虚职的现象确实比较普遍,人大代表作用的发挥很不乐观。虚位表现在人民代表大会并非常设机构,很多时候每到大会召开的时候,代表才能更多地体现其存在价值,虚职表现在代表们责任的缺失--很多代表们往往只把当代表看作一种荣誉头衔,而没有意识到所肩负的重任;精力的缺失--人大代表大多是各行业各领域的模范或先进分子,往往在本职工作上要花费更多的时间和精力;能力的缺少--人大代表虽是各领域的先进分子,但往往缺乏必要的知政、参政、议政和督政的能力,这种现象在地方人大中表现尤为得突出。因此,全国人大委员长吴邦国明确提出,要进一步坚持和完善人民代表大会制度,更好地发挥国家权力机关的作用。充分发挥人大代表的作用,是坚持和完善人大制度的重要内容。各级人大要努力为代表履行职责创造条件,不断提高审议水平和议案质量,加强闭会期间代表活动的组织和保障工作,不断提高代表视察工作的实效。那么,如何才能使人大代表切实履行职能,怎样才能充分发挥人大代表的作用?这就迫切需要在实践中进行探索和总结,而人大代表专职化的改革试验就是充分发挥基层人大代表作用而进行的一种有益的尝试。

  

   二、人大代表专职化的改革探索对于完善人大制度和促进社会稳定具有积极意义

  

   第一,有利于人大代表切实履行职能和充分发挥其作用。前不久担任罗江县专职人大代表的李国喜谈到,此前他兼职县人大代表时,每年人大会议期间所提的议案和建议很多是个人的意见,不是老百姓的意见,因为他没有时间去调研。北京大学法学院宪法与行政法研究中心主任、中国法学会行政法学研究会副会长姜明安代表也举例说,“像我本身是大学教授,平时要给本科生上课,还要带硕士生、博士生,很难有时间和精力去履行人大代表的职责。我本身所在的科教文委员会一周几次会议,我最多只能参加一次,工作的确太繁忙了。”因而,在有条件的地方,试行少量的人大代表专职,是有利于履行人大代表的职能,使之真正成为联系政府和人民群众的桥梁和纽带,对于较好地发挥人大代表作用是有积极意义的。

   第二,可以弥补人大常委会委员专职的不足和离群众太远的问题。从目前在各级人大常委会机关工作的专职人大代表与其在机关外工作的兼职人大代表的比例来看,大概是1:15左右(如四川省广元市人大常委会机关中的人大代表仅有17人,仅为全市300多名市人大代表的十五分之一还不到),其它各地人大专职与兼职代表的比例大概如此。这种悬殊过大的专、兼职代表比例,的确不利于充分依法发挥人大代表的履职行权作用。(翟峰:关于人大代表是否职业化的讨论,来源:人民网)正是因为“委员专职对老百姓来说毕竟还离得远了点,真正要代表民意的话,需要跟老百姓朝夕相处,因此人大代表专职化更切合实际些。”而专职代表的优势非常明显:办公地点固定,群众可以很方便地向其反映情况、表达意见;时间充裕,代表有条件及时处理群众意见,提出切合实际的高质量议案和建议;精力集中,有条件学习专业知识,提高参政议政的能力;工作成果一目了然,直接与代表的能力和工作态度挂钩,代表既有压力也有动力,有助于增强职业精神和责任感。

   第三,更为重要的是,有助于化解当前我国社会发展中出现的各种矛盾从而促进社会的和谐与稳定。当前我国社会正处于一个急剧的转型时期,基层社会的各种矛盾和问题进入了多发期。时任罗江县委书记的卢也认为,过去的管理方式一直是“上管下、官管民”,近年来在发展县域经济的同时,社会问题和矛盾和也在逐年增多,为破解这种窘态,必须向民主政治的方向发展。长期以来,信访制度是各级领导机关及其负责人联系群众、了解社会情况和民间信息的重要渠道。但事实上,信访工作恰恰又是许多县级政权的薄弱环节。如果设立专职人大代表后,普通群众的一些想法和诉求就可以通过这种渠道表达出来,这就有助于化解当前我国社会发展中出现的各种矛盾和问题,因而也是当前社会发展的迫切需要。因而,于建嵘认为,人大代表专职化有助于党和政府了解真正的民情民意,有助于人民行使知情权、参与权、监督权。有了人大代表这个合法沟通渠道,所谓的越级上访、非法集会也会减少。建立了有效的沟通,基层政府与基层群众之间的摩擦和纠纷自然就会减少,这就有助于社会稳定。所以,我认为应当允许人大代表专职化的试验和探索。

  

   三、关于完善人大代表专职化试验和探索的思考建议

  

   总之,充分发挥人大代表的作用,是坚持和完善人大制度的重要内容。为了适应当前社会发展的客观需要,进行人大代表专职化的改革探索是很有必要的,也是符合现有的法律制度和立法精神的,因而应当给予鼓励和支持,而不应简单地压制和加以禁止。当然,正如有的研究者所言,实行人大代表专职化是一把“双刃剑”,在为我国民主化进程带来机遇的同时,也是一个巨大的挑战。因此,我们一方面要勇于探索和试验人大代表专职化的工作,另一方面还要通过其本身的制度建设及相关的配套改革来不断完善人民大代表大会制度。同时,既然是一项新的改革试验,就必须限制在一定的范围内,规模也要加以适度控制,而不能一哄而起,影响大局。特别是在当前社会转型的关键时期,任何政治体制方面的改革必须从我国实际出发,与我国的历史条件、经济发展和文化水平相适应,既要积极,又要稳妥;既要坚定不移,又要循序渐进,确保社会安定团结、和谐稳定。而对于改革和探索中可能出现的问题,只要我们坚持地方党委对改革试点的坚强领导,加强上级人大对改革试点的具体指导,并在实践中及时总结经验不断改进和完善,相信出不了什么大的问题。况且,既然改革和探索的目的就是为了取得经验,不足之处可以在实践中不断改进和完善,出现问题也并不可怕,只要及时加以纠正,也不会影响大局稳定。因此,对于人大代表专职化这一探索,同样可以按照邓小平同志的一贯主张加以处理:“允许看,但要坚决地试。看对了,搞一两年对了,放开;错了,纠正,关了就是了。关,也可以快关,也可以慢关,也可以留一点尾巴。怕什么,坚持这种态度就不要紧,就不会犯大错误。”只有这样,才能不断地深化和推进我国的政治体制改革和社会主义民主政治建设。

  


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