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崔卓兰 闫立彬:行政程序的价值与功能

更新时间:2015-01-02 21:33:53
作者: 崔卓兰   闫立彬  

   【摘要】行政程序蕴含有丰富、厚重、宝贵的价值内涵,有必要深入阐发。行政程序价值有内在价值和外在价值之分,内在价值是行政程序自身固有的、独立存在着的优良品质,实现行政民主化是行政程序内在价值的核心。行政程序价值体系包括自由、正义、民主、效率和秩序等价值 ,行政程序各价值间既有消长也有协衡,其中效率价值与民主价值之间的冲突与选择问题最为典型。较之行政程序的价值,行政程序功能的发挥处于一种“自在”状态,具有相对的独立性。 功能的发挥包含了程序设计者的意愿,但又不止于设计者所预期的范围和程度。

   【关键字】行政程序价值;价值体系;价值冲突;功能

  

   一、行政程序价值的语义与哲学意义

   (一)价值

   “价值”一词本为经济学上的一个专门术语,后被广泛使用于哲学、伦理学、社会学、法学等人文学科。因其体现着“人们向往和追求的美好东西”[1],一切人文社会科学均堪称为“价值之学”。毕竟“寻求意义,并在任何具体形式中赋予价值意义,是人类内心最深沉的呼唤”[2]。

   分析价值的本质,立足于哲学角度,其当归属为一种“关系”的范畴。[3]这种关系可简单概括为作为客体的外界物(自然、社会)与作为主体的人的需要之间的关系。统而言之,“人的一切实践活动无不是为了把客观存在的对象,改造成为满足自身需要的事物。人与物之间的这种需要与满足的对应关系,就是价值关系”[4]。从此点切入, 价值的产生其实分别关联着客体与主体两个方面。即:既来源于客体,又取决于主体。[5]言其来源于客体,意为价值属于源自客体自身的一种属性(主要指能满足人的物质或精神需要的属性),且这种属性当是已经存在的或具有产生的现实可能性。说它取决于主体,是因为没有主体的需要、欲求,这种属性无论多么丰富也与价值无关。不过单有客体与主体尚不成,价值最终要产生在主体与客体的实践关系之中。[6]还有一点不可忽略,即价值蕴含有丰实的认知成分、情感因素,其体现一种主体所不断寻找、追求、接近且完成着的理想或目标。通常所论述的价值目标也正是基于此义。

   (二)行政程序价值

   程序,在古代汉语中,可与“规程”、“法式”通用。[7]《汉书·高帝记下》中颜师古曾注释“程,法式也”。此处,法式指审理案件程序方面的司法规则或古书格式,“程序”与法律之间的历史渊源由此可见一斑。现代社会中,人们在众多领域中频率甚高地使用“程序”这一概念。其常被泛指一种人为的且带目的性设定的,依照某种次序安排所进行的步骤。[8]譬如会议程序、办公程序、操作程序等。显然,某些纯自然意义上的过程也体现次序性,如万物生灭、四季循环交替等。但因之不含人的主观意志的支配作用,常被称为规律以别于前者。

   率先将程序概念明确植入法律领域的,当属英国法哲学家边沁。他于1789年在其所著《道德与立法原则》一书中提出并论证了此观点。自此,“程序”与法律结下理论和实践上的不解之缘。迄今,几乎无人否认在法学领域,言程序基本上是指法律程序。即由国家法律予以设定和规范的程序,具体包括立法程序、行政程序、司法程序,以及私人之间订立契约的私法活动程序等。法律程序比较一般工程、技术操作规程等非法律意义上的程序,前者蕴含有更突出、强烈的人文色彩和因素。法律程序能够并且应当体现在法律的规范和作用下,人的主观能动性、人行为的合目的性、合客观规律性等。其不仅证明着人类对自身行为后果的预见、量度的把持,同时也反映着对复杂的社会事务发展逻辑的准确掌握和运用。[9]

   关于行政程序(Administrative Procedure),在我国的主流概念是:行政程序是规范行政权运行的方式和步骤,是有关行政主体行使行政管理职权的方式和步骤,由行政行为的方式、步骤、形式、时限、顺序等要素组成。但笔者认为,行政程序中更多体现的是行政主体与行政相对人的互动,撇开行政相对人而谈行政程序未免有失偏颇,有悖行政民主化、现代化之理念。行政程序是与行政权行使相关的法律程序,应将行政相对方进人程序的行为纳入其规则体系。另外,按照行政程序是行政过程中的次序的理解,最一般、广泛意义的行政程序,作为人们针对行政活动而创设的系统机制,似应包括行政管理学乃至人事行政、办公自动化管理等。但在行政法论域中的行政程序却是狭义的,即其仅是作为法律程序之组成部分的程序。

   行政程序隶属于法律程序。行政程序价值是行政程序所具有的、能够满足人们某种主观需要的属性,且又是在人与行政程序的关系背景中产生的,是行政法价值的一部分。公共行政的核心要素是正当程序,正当程序是政府行政公平、公正、平等和理性的保障,政府违反程序则容易引起群众怀疑、对立情绪。没有行政程序价值的实现,行政实体法只能部分地体现或实现法的价值。行政程序价值是相对其结果价值而言的,对法律过程独立意义上的评价。“程序的德性是使法律程序成为可能、与人性相一致从而为人所尊重所接受的那些品质”[10]。而程序的公正性也同样能够独立地通过自己的方式实现正义的价值目标。

   行政程序蕴含有丰富、厚重、宝贵的价值内涵,有必要深入阐发。行政程序价值有内在价值和外在价值之分。内在价值是行政程序自身固有的、独立存在着的优良品质(诸如关怀和尊重人、体现平等和理性),它能够直接承载和体现法的精神和价值,直接满足人们的需要和欲求。而外在价值往往都是要通过外在、显像、甚至是物化的程序实体和结果来反映和体现的,或者说是“可视”价值。

  

   二、对行政程序价值的体认与回顾

   (一)行政程序的外在价值与内在价值

   所谓外在价值,主要表现为程序通过实现法律的实体目的来满足主体的需要。就此意义而言,程序似乎是实体的辅助或附随。以边沁为代表的程序工具主义者曾十分偏重程序的外在价值,认为程序并无任何自身目的,其存在的理由和目的, 只是可作为实现实体正义或效率的工具。边氏曾如是表述观点:“程序法的惟一正当目的,为最大限度地实现实体法……程序的最终有用性要取决于实体法的有用性”[11]。弗里德曼则强调:“检验系统的最终标准是它做些什么,而不是如何去做和由谁去做,换言之,是实体而不是程序或形式。程序仅仅是相对于一定目的的手段而已,实体法告诉我们程序的什么部分是重要的。”[12]行政程序的这种工具性价值是毋庸置疑的。譬如,不启动调查、询问等程序,行政案件的事实便无法查清;减少多余重复、节省社会资源消耗、提高行政时速效率、给行政相对方以行事便利,均为行政程序的运作结果;行政主体权力或行政相对方权利的行使和义务的履行也须凭一定的程序。当然,我们也不难分析出行政程序的外在价值,无论是微观到有别于个案正确处理,抑或宏观到整个的公平和正义、促进效率和秩序,其往往都要通过外在、显像、甚至物化的结果来反映和体现。从某种意义上讲,行政程序的外在价值是一种结果价值(罗伯特·萨默斯等将之称为好结果效应)。按照这种结果价值观,肯定程序有万般重要,根本原因在于通过适用其能换取好的结果。以此推论,程序固然是价值,而结果则是价值的价值。这种将程序对于实体的服务功能加以绝对化,十分强调从结果的可接受性上评价某一行为乃至制度的观点,其功利主义的色彩是明显的。最终之结论实为:假设在过程与结果之间再进行优选,结果被视为具有终极的意义。

   行政程序的内在价值,亦称目的性价值或过程性价值。简言之指不以行政行为结果的优劣为衡量和判断标准,而以其内在品质来满足人的需要的价值。它属于“来自于程序本身的,使人感到满意的东西”[13]。其本质特征是把程序本身作为目的与追求,而不将其反视为工具和手段。这种内在价值反映的是行政程序的运行过程中体现出来的某种属性,而非通过运行所产生的结果而显现出来的东西。这种价值:其一,是属于行政程序自身固有的、独立存在着的优良品质。它能够直接承载和体现法的精神和价值,直接满足人们的需要和欲求。而无须再通过结果来反映和折现。从某一法律制度是否具备一系列的内在价值的角度观察,并不比通过其结果更难判断出其正当、合理与否。其二,它直接建基于某些法理观念、信条(如朗·富勒提出的法律道德论)之上,以某种特定的终极立场(如伯尔曼的程序本位论)为依归,而不是仅仅作为工具而陷入手段与目的关系的漩涡。其三,能够为参与者在参与过程中所直接察觉、体会,而不必由于结果获得认同而间接被感知。其四,多数情况下,这种价值与结果的优劣具有协调一致性,但也不排除两者的疏离和矛盾。正如正确结果并不当然证实程序的正当性一样,行政程序的内在价值也无须以结果作为其惟一的衡量标准。就此意义而言,程序内在价值由程序本身自我证成、自我实现。

   (二)行政程序独立价值“隐身”的历史背景

   回眸历史,进入19世纪,伴随民主和法治潮流的涌动,作为分权、制衡、人权保障等原则的产物,行政程序法应运而生。行政程序法的问世,结束了行政专横、放任、无序的历史,实现了行政的程式化、规范化。这种程式化、规范化的行政方式,一是客观上对公民的权利具有稳定化效应,避免了专制行政下管理受体的诚惶诚恐,从而使之树立起永续经营的信心;二是在一定程度上限制和遏止了行政权的滥用,故其在行政法史上的划时代意义是公认的。

   然而,旧行政模式却为其构筑了难以逾越的鸿沟。彼时正处于“秩序行政”时期,随后又进入“消极行政”年代。这种以压制型为本质的传统行政[14]模式,在目标模式上立足于通过严格、明确的规范,将管理受体控制于秩序的状态下,最关注的是能否通过行政程序使人们的行为和社会关系处于秩序化状态。这种片面地强调程序整合的优先化的倾向,体现在行政程序的设置与运作上,则只能给行政相对方颇为有限的自主权、自由权、选择权等;在制度重心上,秉承执行的行政观,认为处于法律执行地位的行政的首要目标,只是最大限度地实现公共政策,提高管理效率,因而不免陷于对不断加大行政的机动性、扩张度和裁量余地的过分热衷,其结果造成行政程序的过于粗犷、简单和过场化,大量的必要的行政程序尤其是有关民主参与、行政公开方面的程序,因形式上似乎在延缓行政目标的实现,拖效率的后腿,而在实质上遭到抵触和排斥;在价值体认上,视由行政主体实现的公共利益为惟一至高、神圣的利益形式,处处以抽象的公共利益的优先为旨归。面对其他利益形式则漠然视之,或将之置于次要、服从地位,这必然导致挤逼、压缩乃至取消行政相对方某些权利包括程序性权利的生成、行使的机会;在行为方式上,习惯以目的的合理性来诠释手段的正义性,即坚持只要致力于实现行政目标,采用何种行政方式、手段均可以不计,行政程序在一定程度上沦为以行政相对方为客体的行为处理机制,其应然的民主、协商方式体现式微,经久则难免使政府与公民之间的关系陷入扭曲;在作用功能上,局限于遵循行政自控的思路,尽管不否认行政程序的控权作用,但认为主要凭靠行政主体自身的良心和反省,立足于依托科层制运作原理,通过审批、备案、级别等制度来实行“自律”,而来自外部的“他律”,在这种封闭的模式和体制中,往往被御于行政体系槛外。

   总之,由于压制型行政模式本身即建立在一种行政主体地位特殊、身份优越、行政权本位、视管理对象为客体的观念之上,故行政程序法在其框架内遭受局限,则成为令人遗憾的事实。此间,行政程序独立价值应闪耀的理性之光,曾历久经年地受到阻隔和遮掩。

   (三)行政程序内在价值得以确立的社会条件和制度、法律理念基础

   1.传统行政模式的向现代转型

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本文责编:lihongji
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文章来源:《宪政与行政法治评论》2005年第2期
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