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蔡晓鹏:三权失衡和治权改革

更新时间:2014-12-26 21:12:09
作者: 蔡晓鹏  

  

   失衡的法权结构

   我在《告别革命拥抱改革》中提出(2014年12月日发表于共识网):“中国已历经改革开放三十五年的大变革,这一变革的最重要成果是在中国共产党领导下,中国和平稳定地实现了中国社会经济形态从个人无产者社会向个人有产者社会的大转型,这是人类有史以来最伟大的和平转型的改革。但“公权”与“私权”、“社会权”的法权结构,即“公权神圣,私权、社会权卑微”,“公权”管治“私权”、“社会权”的结构,没有本质改变。突出表现为人民群众,特别是民营企业与“官人治国”的不良治权(治理体系和治理能力)的矛盾、核心资源配置中市场自由与政府垄断的两大矛盾。反映了已实现了从无产者社会经济形态转型为有产者社会经济形态以后,建立在无产阶级专政条件下的上层建筑的适应性改革明显滞后。解决这一矛盾,绝不能用“革命”的方式,依宪依法自上而下的有序改革,将是主要方式。

   “我强调的“私权”,主要是指市场经济的基石――由12亿草根经济群体为基础的6000多万中小微民营企业的民事权益。这一群体占中国人口90%以上,80%是处于创业初期的中青年。这一群体是中国城镇化进城的主体、经济结构调整的投资和就业岗位创造主体、消费增长的拉动群体,更是培育城乡中产阶级的肥沃土壤。这一群体尤如岩石下的野草,渴盼法治阳光照耀;一旦从无数吸血蚂蝗般贪婪的“公权”盘剥下,从无数有形无形的行政审批管治桎梏中解放,就将从野草成长为苍天森林。

   ““草根兴则国兴,草根衰则国衰”。如果说七八改革是从让农民从无产者转变为有产者入手;那么深化改革,就应从让城乡草根群体从被管制的市场主体转变为法治下的市场主体为抓手。一切良性改革的出发点和归宿,一定要以适应人民发展需求(不是适应治权强化需求)为本。

   “社会主义是人民当家作主的社会,首先要实现是人民对自己家庭和企事业当家作主;其次才可能进而实现人民对国家事物的当家作主。现在首先要解决的是在私权、经济发展权的范畴,“百姓当家不作主、政府作主不当家”的错位问题。”

   对“公权”与“私权”、“社会权”间经济、政治、法权、法律关系的再调整,就成为深入改革的主题。”

   中国改革开放三十多年来,以市场经济和城市文明为中心的现代契约关系开始进入高成长期,虽已形成推动政党集权制深入改革、进一步为市场经济和契约关系发展解除“制度枷锁”的强大力量,但尚未成熟强大到足以主导支配国家形态向民主宪政化转型阶段。这就决定了,下一步改革必须以在政党集权制度内依宪进行为基本约束条件。即执政党立宪制,是中国走向民主宪政制的阶段性历史前提。”

   全面深入推进社会主义市场经济体制改革、转变政府职能,发挥市场经济资源配置主导作用的“灵魂”是什么?我概括为:“维护私权,约束公权,解放社会权”。改革开放前三十年社会主义改造时期,中国走的是“公权至上、消灭私权、消弱社会权”,把“公民和社会权利关进宠子”的路子;改革开放前三十五年,中国走的是“公权至上、私权补充、限制社会权”的路子,私权和社会权自由度被全面约束在公权编织的“鸟笼子”里。三中全会倡导“公私平权”把“公权力关进制度笼子”,标志中国法权结构调整或将进入“维护私权,约束公权,解放社会权”新阶段,是又一历史性的突破。

   《共产党宣言》有句名言:“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。公权自由度愈大,私权自由愈小。反之,公权自由度愈小,私权自由度愈大。政府转变职能、简政放权的核心是压缩公权力过度强势膨胀的空间,给私权和社会权发展提供事实上(不是纸上)的比鸟笼更大的自由空间,以调整“公权过大,私权过小,社会权过弱”这个当代中国最大的社会不公正、不公平问题。维护私权,就是满足“发展诉求”;约束公权,就是满足“公平诉求”。解放社会权,才能建立公、私权矛盾缓冲的社会调节监督功能。依宪实现法治的精髓就是“保障民众权利(rights)”、限制政府权力(Power)。下一步改革如果不以约束国家资本垄断过度化、不以约束国家权力过度集权专制化和贪腐化为目标之一,则法治的只能是局限于公权内部的司法权限调整;就毫无重大历史进步意义。在处置公、私权冲突博弈、依宪依法平衡调整中,恢复社会权的平衡器功能极为重要。社会权的事实被官僚行政化,使其成为公权延伸的一部分,已丧失了独立性。而独立性,恰恰是社会权发挥平衡调节机制的前提。

   对治权改革重组的建议

   我对国家治权制度改革、治权改革的破旧立新的法律建议是从国家行政权“三去四监”改革入手,逐步建立“六权分立制衡”的新治国体系。”

   (一)政府职能“去资本化”:

   中国政府独家拥有和经营着有史以来全球最庞大的、行业最齐全的巨无霸型国家垄断资本集团。这个垄断资本集团自有资产和GDP,相当“金砖三国”国民财富和GDP的总和。拥有一切政治资源,自然资源、金融资源、土地资源、石油、能源交通资源、地上、地下历史文化资源、一切主要经济资源;垄断着土地、能源、金融、媒体、文化、艺术、历史文化遗产、高端科技、教育、医疗、通讯、交通等公共资源。垄断着价值高端的各产业和各产业的高端。占用了大量国家公共财政资源;可通过中央银行决定货币发行量,通过证监会操控股市走向;可通过配发大宗产品进口许可,获取特权经营得益;可通过垄断公共投资,获取大量“黑金”回扣收入。

   政府若不退出国家资本经营领域,就无法实现政、企分离,从既当上场球员、又当裁判的角色中摆脱,恢复充当社会经济政治关系冲突公正调解员仲裁员的本职。与政府系统分离后,国资托管机构主席、央行行长、国家预算总局(可新设)可由全国人大通过,国家主席任命(美联储主席由美总统任命,不受政府干预)。建立国家预算制、个人财产申报制、实名入账的会计制,国家预算由国家预算总局编制、国务院审核,政协、人大两院批准。

   此外,各级各类政府及所属国企事业机构,还各自占有总价值10万亿以上以各类名目在优质地段兴建的休闲娱乐型房地产(在秦皇岛鸽子窝景区,最大的建筑体是挂着“国家监察部培训中心”招牌的豪华宾馆),宜全部切割、拍卖、转让,所得费用,补贴社保虚空。以彰示中央断腕反腐之决心。

   (二)政府职能“去司法化”:

   现政府职能特点:

   集行政管理权、立法权、执法权“三权”合一。“三权合一”,最大弊病,就是失去立法、司法系统制衡的行政系统,可以政府及部门、地方利益和行政长官意志为准则,制定和强制实施各种形式的“公权”对“私权”的“限制权”、“处罚权”。由各级行政部门自主立法(有部分通过“人大”批准)、自行执法,直接行使对公民和各类社会组织包括人身和财产权益的行政处罚权;行政性审批收费与行政部门利益挂勾的行政权使用增盈权;直接行使予夺公民和社会组织生存发展权的法律强制权(各类审批、许可)。

   “三权合一体制”与执政收益权相挂勾,必然导致:国家行政管辖权无限度的扩大适用;国家行政收费权和权利寻租空间随着管辖权无限扩大适用而几何级增长。“三权合一”的行政权,使公民一切权利、社会组织一切权利、不是基于“宪法”赋予,而是基于“行政审批”才能实际拥有和行使。换言之,宪法规定的各项公民、社会组织权利,非经行政专项审批许可都不能生效、都无法行使。在人身自由领域,非经行政审批许可,从怀胎母腹到化灰归葬,公民不能生育、不能结(离)婚、不能入户藉、不能迁移、不能出入境、不能接受义务教育、享受社会保险、医疗求助,直至死后不能殡葬。中国人从生到死每一个生命节点的权利行使,都受到“行政许可”的强制管辖。在政治文化领域,非经行政许可,公民不能行使结社集会权、著作出版权、游行示威权、新闻自由权、上访告诉权(维权),等政治权利;非经行政特别许可,任何公民和各类经济、文化、社会组织,都不得从事社会物质和精神的生产、经营活动;非经行政许可特批,任何公民和社会组织,都无权办企业、办公益、做生意,都无权在城乡任何一个角落盖一间露天厕所,都无权给积水沉重的工厂开一条排水沟、给缺电的工厂增加电容;食品企业甚至无权自行购买使用一套新机器设备(根据国家食品安全法和北京顺义食药监局稽查大队长的口头行政令,食品企业引进一台新设备若不预报QS审批,就是违法,要罚款10万元以上)!

   更严重的法律事实是:无限扩大适用的“三权合一”行政权,已基本实现了全社会各系统各环节的无缝隙市场化交易,成为贪腐的制度性源头。遍数涉及行政批准赋权的每一个部门每一个环节,谁还能难找到不靠关系,不花钱就能“办事”的“空白”?中小微民营企业每年在行政审批环节支付的灰色成本,已达到年销售额的20%,每年约有3万亿元之巨!宪法赋予公民和组织的任何权利的实现,无不以公民和社会组织向行政权让渡财产权为交换前提。行政法权已事实上凌驾于宪法权之上,衍生出专制和盈利两大恶性。

   行政权去司法化四大改革目标---把立法权归还人大;把司法权归还司机构;把宪法权还给公众;把盈利权关进国家预算法律“笼子”。

   (三)政府职能去“社会权利国家化”:

   对社会组织权利和实行国家行政管理化,既阻碍社会自组织系统的发展,使社会自组织系统真正具有成为国家权力与公民社会权利之间的缓冲平衡机制;又造成国家权力日益泛化,机构和编制不断庞大,国家财政负担愈来愈重,公职人员人格、道德水准,日益低劣。

   七十年前,华东分布在皖、苏、鲁、浙、鄂、豫九大抗日民主根据地行署及各县、区、乡的脱产行政人员,总计8000余人。今天一个普通县就有科处级编制机构上百个、在编吃官饭的闲人1万有余。“闲则思淫”,“寄生成腐”,坊间嘲讽这群腐生赘物的段子,有的真是精彩(略)。

   国家退出一般社会组织管理领域后,既可实现“精兵简权”,还权于民;又可将裁编人员和节约的国家财政资金,部分就地转移消化,以扶持社会自组织系统健康成长。宗教、体育、文化、对外友协、贸促会、新闻出版、电视广播、非义务教育,民委、工会、工商联、妇联、共青团、各类官办慈善机构、文物、各级政府部门主管的社会组织等机构组织职能,去政府化后,可纳入政协体系。让政协承担社会组织联合体职能,更有利于政协与政府间形成社会权利与政府权力民主协商、相互促进相互制衡关系。

   政府切割了“三大包袱”(国有资产经营权、司法权、非政府职能管辖权),就有了集中精力履行提供社会公共产品服务职能的前提。还有必要给各级政府及其工作人员,再加“约束公权滥用”的四道绳索:

   (一)强化人大系统对同级和所辖区各级行政长官和行政可机关的全面监督权的法律职责,并设立立法主体对人大主官对行政权监督不作为的法律问责制。

   (二)赋权各级政协系统,行使对同级和所辖区各级政府机关和政府主官违法执政行为的社会独立调查权和质问权、听证权。政协出具的调查和质询意见书,可根据案件性质提交同级或上级人大常委会或纪检委、人民检察院、人民法院、上级政府依法立案处置。设立对各级政协主管不履行独立调查权和质询权的不作为行为的法律问责制和各受理机构对政协意见书不予立案调查或无依法处置结果的不作为行为的法律问责权。

   (三)修改刑法:设立专门章节增加对公职人员滥权侵权行为予以刑事追责的条款。包括不限于:

   (1)严重违反国家财经制度罪;

   (2)利用职权严重侵犯公民合法权益罪;

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文章来源:政治学人
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