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袁金辉:逆城镇化:城乡一体化的有效途径

更新时间:2014-12-24 20:42:14
作者: 袁金辉  

   《国家新型城镇化规划2014-2020年》是未来一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性文件,它对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。新型城镇化的主要目标是围绕人的城镇化,不断提高城市化的规模、水平和质量,以便使更多的农民市民化。笔者个人认为,从提高城乡一体化水平,彻底解决三农问题的角度来看,适度逆城镇化也不失为一种可供选择的路径。

   一、什么是逆城镇化

   在当下,不管是在学术领域,还是在政策层面,城镇化和城市化的基本内涵和外延大致相同。在国外,也是用一个英语单词(Urbanization)来解释城市化和城镇化。由于近年来中国理论界和实践领域都普遍用“城镇化”这一提法,这既包括大中城市的现代化,也包括小城市和小城镇的现代化,故本文也采用城镇化的说法。

   何谓逆城镇化?这是相对城镇化而言的。对于城镇化,虽然不同的学科从不同的角度对城镇化有不同的解释,但人们普遍认为城镇化是由农业为主的传统农业社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程,具体包括人口地域的变化、职业的转变、产业的转变等。所谓逆城镇化,是指由于交通拥挤、住房紧张、污染严重、犯罪增长等城市问题的压力日渐增大,城市人口开始向郊区乃至农村流动,在那里形成一个绿色的生态环境的过程。

   改革开放以来,中国逐步放开了对原有人口流动的控制,大量农民流向城市,极大加快了我国城镇化的进程。如果说从1978年开始计算,我国城镇化迄今已经36个年头,经历了人类历史上最大规模的人口迁徙大潮。到2013年,我国城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿人,城镇化率从17.9%提高到53.7%,城市数量从193个增加到660多个。[1]但一个不容忽视的问题是,城镇常住人口中有2亿多农民工及其随迁家属没有能在教育、医疗、就业、养老、住房等方面享受城镇居民的基本公共服务,导致城镇内部二元矛盾突出,农村留守儿童、空巢老人等问题日益凸显。

   因此,在高举城镇化大旗的同时,我们应该反思,以往的城镇化究竟给农民带来了什么?我们需要一种什么样的城镇化?城镇化是否就能全部解决三农问题和城乡一体化问题?

   二、为什么可以逆城镇化

   “逆城镇化”是“城镇化”发展到一定阶段的派生产物。一般来说,城镇化水平越高,逆城镇化的趋势就越明显。因为随着城市化的加快,城市人口越来越多,城市病就会越来越严重,部分城里人想逃离城市的想法就越来越迫切。逆城镇化听起来好像与当前如火如荼的城镇化相悖而行,但实则有许多好处。

   一是逆城镇化在一定程度上能缓解大城市中心区域人口过度集中、住宅紧张和交通拥挤等问题。随着部分城市功能向城郊或者农村分解,部分产业向外部转移,部分人口向农村流动,能部分缓解大城市的压力。

   二是逆城镇化能改变城市的环境质量和城市品味。特别是随着城市人口的不断外移,城市规模不断缩小,城市就有可能通过合理的空间调整和布局,来完善城市的基础设施和环境改造。

   三是逆城镇化可以缩小城乡差别。随着逆城镇化的推进,乡村人口适度增加,自然导致相关政策向农村倾斜,资金向农村流动,这样会极大改善农村的基础设施,调整农村的经济结构和就业条件,提高农村的生活质量,这样就会逐步缩小城乡差距。[2]

   同时,随着高速公路、高速铁路、地铁和城铁等交通事业的迅猛发展,大大缩短了城乡之间的时空距离,使大量人口能够频繁往返于城市和郊区之间,这客观上为逆城镇化提供了极大的便利和可能。

   三、逆城镇化的国际借鉴

   二战以后,世界范围内城市化发展的总趋势是不断地集中化、大型化。但同时在一些经济高度发达、城市化趋于饱和的国家,投资方向从大城市转向小城镇和一些乡村地区,出现了城市人口减少、经济衰落,而乡村地区人口却比以前增加的现象。

   早在100多年前,英国的城市规划师霍华德就曾竭力想创建一个人类理想的“田园城市”,即在不影响英国社会既得利益集团利益的情况下,开创一个集农村和城市各自优点长处的人居环境。这可以算是逆城镇化的思想起源。美国在20世纪50年代后,就开始了城市郊区化的进程。但真正意义的逆城市化是1970年以后在发达国家发生的事情,它的主要特征是大城市人口增长缓慢或者负增长,城市人口向大城市周围的郊区小城镇迁移,资本和其他资源也开始向大城市周边转移。[3]需要说明的是,这种逆城市化不意味着城市化水平的下降,相反它会导致城市功能调整和城市空间布局更趋于合理,是基于高度发达的交通、通讯等条件产生的必然选择。

   美国的逆城市化发生在20世纪50年代以后,主要表现在城市人口向郊区转移,大城市外围分散布局一些卫星城镇,特别是随着私人汽车的普遍使用和公共交通的高速发展,极大地加快了这一进程。于是大城中心的一些中产阶级开始纷纷涌向新的城郊小镇或卫星城市,城市空间结构和布局随之发生了相应变化。这是由于二战后美国城市化加快,城市土地供给远远不能满足城市发展的需要,导致市区地价越来越高。这时美国政府为了合理规划城市空间布局发展,鼓励有迁移能力的市民向城郊发展,这样使得许多中产阶级甚至部分低收入阶层有能力在效区购买住房居住,于是逆城市化在美国得到普遍发展。到了20世纪末的时候,美国的逆城市化发展迅速,城郊小镇或卫星城市已由城市边缘地区逐步成为具有各种城市功能的商业中心、文化中心和就业基地。[4]

   在德国的城市化进程中,中小城镇一直是城市化的主体。在德国,百万人口以上的城市只有柏林、汉堡和慕尼黑等少数几个。相反,人口2万到20万的小城市在所有城市中占了近80%。比如法兰克福,它是德国的交通枢纽,也是欧洲国家的一个交通中枢,法兰克福机场也是我国进入欧洲的一个中转站。但值得注意的是,虽然法兰克福近些年的经济地位和交通枢纽作用还在增强,但城市人口确呈负增长趋势,其中一个重要原因就是逆城市化,导致城市人口在逐步向郊区和小城镇流动。据不完全统计,现在德国每年有大约20万人向郊区和小城市流动,逆城市化和城乡一体化得到了进一步发展。

   日本早在20世纪70年代的城市化率就已经达到75%以上。在经济高速发展的过程中,也曾经出现了大批劳动力进入东京、大阪、横滨等大城市的现象,一时造成东京等特大城市人口拥挤、交通拥堵,城乡差别逐步拉大。但1975年以后,受整个世界经济危机的影响。日本工业增长速度减慢,逆城市化开始凸显, 城市人口逐步向东京、大阪等大城市集中的现象逐步减少。特别是上个世纪90年代后,由于土地价格上涨,加之交通的发展,日本出现了和美国城市发展史上同样的情况, 城市居民和企业开始离开市中心,纷纷向周围城郊和卫星城市迁移,逆城市化运动发展迅速,形成了城市带和城市群,大城市市中心区人口明显减少。[5]

   综上可以看出,逆城镇化是一个现代国家经济社会和城市化发展到一定阶段的必然产物,同时也是缩小城乡差距的有效路径。实际上,那些城市化率高的国家,农村化率也非常高。他们既是城市人,又是农村人,既是工人,又是农民,可谓真正的城乡一体化,真正打破了“城乡二元结构”和消除了“城乡差别”。

   四、怎样推进逆城镇化

   新世纪新阶段,在大规模城镇化的同时,在我国的一些中心城市,逆城镇化的趋势也越来越凸显,越来越多的城里人向往去郊区生活和居住。如何利用好逆城镇化契机,实现城乡一体化,逐步缩小和消除城乡差距,将是我们面临的一个重要课题。

   首先,坚持城镇化和逆城镇化同步进行。新型城镇化是以城乡统筹发展、产城互动结合、和谐生态宜居为主要特征的城镇化,是大、中、小城市以及小城镇协调发展的城镇化。这就说明了新型城镇化既有从农村向城市的流动、从农民到市民的转化,也包含从城镇向农村的流动和市民向农民的回归。其实现在我们对中心城市的功能结构和空间结构进行的调整,把政治中心、经济中心、文化中心、交通中心以及居住和休闲等功能向有条件的小城市或城镇分解,就是逆城镇化。但这种逆向城镇化不是要回到传统的农业社会,而是要对高度城市化所引发的陷阱做一些弥补,从而消除一些城市病,建立一种新的城市范式。

   其次,坚持以人为本和分步推进相结合。城镇化也好,逆城镇化也罢,主要还是人的现代化,逆城镇化的主要动力也来自人本身的内在需要。一般说来,有两类人逆城镇化的动机比较强,一是生活在城里的有钱人,他们有实力和条件在城里工作生活,在乡下享受田园休闲;二是从农村走出去的城里人,也许他们并不大富大贵,但由于强烈的乡土情结,即便他们在千里之外工作,也有极强的内驱力要把祖居建造得更好,或者是在附近的乡镇或者县城购房建房,并不时回家省亲,甚至退休后回归乡里。不论上述哪类情况,都是逆城镇化的重要推力。同时,逆城镇化还应坚持分步推进,更不能一哄而上。美国“逆城市化”的时候,首先是富人先搬出去,因为他们很有能力也有实力,可以把自己照顾得很好。他们搬出去之后,附近的一些相关基础设施就可以建设起来了。其次是中产阶级搬出去。最后,随着更多配套基础设施的规划建设,一些工厂和企业也搬出去了,这样到最后形成一个个具有多项城市功能的小城镇。这样的小城镇环境优雅,交通畅通,治安良好,公司和企业又都在附近,医院、学校等公共服务也配套,逐渐就会成为一个个相对独立的、而又依附于大城市的小城镇或卫星城市,这样就自然完成了逆城镇化的过程。[6]我国的逆城镇化也应该学习这种自发的模式,而不能靠政策推动和群众运动。

   最后,要坚持做好土地规划和用途管制。不管是城镇化还是逆城市化,都需要一定的土地和空间来实现。虽然农村的土地和城市一样,越来越紧张,但在坚持18亿亩耕地红线不动摇的情况下,可以对农村现有闲置土地进行盘活,并进行综合利用。事实上,现在农村里面没有开发的荒山荒滩荒坡和边角余地还比较多,加之农村一些多余的宅基地,可以进行适度整治,然后综合规划利用,为逆城镇化的城里人提供土地用于商业开发和建造楼房。但同时,必须坚持两个前提条件。一是要对闲置土地进行综合整治的基础上进行科学规划,要将土地利用与产业发展、小城镇建设、旅游开发等结合一起统筹考虑,不可胡乱开发和进行土地随意转让买卖。并要在坚持土地国有和集体所有的基础上,兼顾土地收益中的各方利益。二是要坚持对土地进行严格的用途管制。要充分利用土地规划,规定土地用途,明确土地使用条件,土地所有者、使用者必须严格按照规划所确定的土地用途和条件使用土地。同时,还要注意两个不良的倾向。一方面,要警惕城里富人进村和农民抢蛋糕,与民争利。特别是要杜绝通过“非转农”来分享农村的集体经济分红、征地补偿、回迁安置等收益的行为和个人。另一方面,要防止把农村尤其是城市郊区的农村变成城里收入不高、工作不稳定的年轻人的蚁居之地。这样,不仅不能实现逆城镇化的初衷,反而还会阻碍当地农村的经济社会发展,甚至引发诸多新的社会问题。

   参考文献

   [1]于奇立.解读“逆城镇化”[J].中国管理信息化,2014(5).

   [2]刘新静.郊区化与逆城市化:中国都市群发展的重要模式[J].南通大学学报(哲学社会科学版),2008(4).

   [3]张准.中美“逆城市”化现象之比较[J].生产力研究,2012(1).

   [4]孙群郎.20世纪70年代美国的逆城市化现象及其实质[J].世界历史,2005(1).

   [5]王小伟、朱红梅.我国与发达国家的逆城市化现象对比分析[J].资源开发与市场,2006(4).

   [6]姜峰、罗静.城市化过程中的逆城市化回归研究[J].理论导刊,2005(4).

   [作者简介]袁金辉,国家行政学院研究生院研究员。


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文章来源:《行政管理改革》2014年第11期
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