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高一飞 张绍松:检务公开的救济:依据、主体与方式

更新时间:2014-12-23 20:10:25
作者: 高一飞 (进入专栏)   张绍松  
作为政府的组成部分之一,法国的检察机关也同样遵守《信息自由法》的规定。根据法国《信息自由法》第3条的规定,任何人有权知悉与自己相关的信息并对此提出质疑与异议。对此法国还设立了专门的"信息与自由委员会",来处理对于信息公开的纠纷。法国《信息自由法》规定厉害关系人在其查阅或更正不实信息的请求遭到拒绝时,可以提请全国信息与自由委员会发表意见。该法同时还规定,对于信息公开有异议的还可以向行政法院提起诉讼,而此时信息与自由委员会的意见就会对法院裁判产生非常大的影响。基于此我们可以认为,法国对于检务公开建立起了向信息与自由委员会申请和向行政法院提出诉讼的双重救济模式。

   通过对以上国家的《信息自由法》进行分析,可以看出外国检务公开的救济规范有许多共同之处。针对政府机关的信息不公开,申请人首先可以采取的是行政系统内部的救济机制;其次,许多国家设立了第三方信息审查机构,以此开展中立的信息公开救济;最后,司法作为解决社会矛盾纠纷最终的方式,同样在检务公开中发挥着终极救济性的作用。这样的制度设计既利于充分利用较低成本的救济手段,保证了信息公开决策的公正性,同时又保障了司法的最终权威。

   (二)通过《刑事诉讼法》及相关刑事法律规定

   检察机关是刑事诉讼运行中最为重要的国家机关之一,其职能主要体现在侦查和控诉上,规范检察机关职能最为集中的法律规范就是《刑事诉讼法》。域外国家在通过《信息自由法》对检务公开的救济进行规定的同时,在其《刑事诉讼法》中也存在着针对检务公开救济的相关规定。

   在德国,根据其《刑事诉讼法》(1994年10月28日修改颁布,1994年12月1日生效)规定,可以按照诉讼阶段的不同来划分德国的检务公开,如侦查讯问的程序公开、监听程序的公开、扣押措施的公开、羁押的公开等。作为大陆法系国家的典型代表,德国《刑事诉讼法》对检务公开的救济主要体现在其对告知规则的保障上。告知规则是检察机关在刑事诉讼中主要的信息公开的方式,该规则设置的目的在于诉讼程序参加者与利益相关人能够及时了解诉讼进程,知悉其在诉讼中的义务与权利。根据德国《刑事诉讼法》第114条规定,犯罪嫌疑人有权在其被逮捕时根据逮捕令的副本而获知以下信息:被指控人的姓名、被指控的行为、逮捕的理由、犯罪行为的法定要件和适用刑罚规定等。对告知规则救济的立法体现在该法第136条上,该条规定违背告知规则所获得的证词将成立"证据使用禁止",即所获得的证词不具有证据能力。

   法国现行《刑事诉讼法》于1959年实施,自从实施以来相对还算平稳,法国有关检务公开的规定也主要体现在这部法典之中。法国《刑事诉讼法》对检务公开的救济主要体现在诉讼行为无效制度上。诉讼行为无效是指违反法律规定的行为不能产生预期的法律效力,这一制度在大陆法系国家之中普遍存在。法国《刑事诉讼法》也确立了告知规则的保障机制,按照该法第171条规定,如果负有告知义务的机关没有履行告知义务而侵犯了犯罪嫌疑人的知情权,所进行的诉讼行为无效。这样就使得没有履行告知、公开信息义务的检察机关的诉讼行为不发生法律意义,这是一种对检察机关较为严厉的制裁方式。

   与大陆法系的刑事诉讼法典化不同,英美法系国家是通过"规则"或专门刑事法律来规范刑事诉讼程序的,这比如美国的《联邦刑事诉讼规则》、英国的《警察与刑事证据法》和《刑事诉讼与侦查法》等刑事程序法律,在这些法律规范中同样有着与检务公开救济有关的规定。

   美国《联邦刑事诉讼规则》第12条"通知不在犯罪现场"中规定,检察官应当向被告人或其辩护人送达书面通知,说明控诉方准备用来证明被告人在犯罪现场的证人姓名和地址,并且规定了检察官不履行通知义务的后果为法庭排除以上两种证据。又如该《规则》第16条规定了控辩双方的证据展示义务,检察机关未按照要求公开证据信息的,法庭可以命令检察官进行证据公开,做出同意延期审理的决定或者是禁止未公开的证据在法庭上进行展示。再比如根据英国1984年《警察与刑事证据法》第78条规定,对非法证据的排除就包括被追诉人在侦查阶段有被告知有权获得律师帮助的权利。

   (三)通过专门司法解释和规范性文件规定

   与域外法系国家的检务公开的救济依据相比,规范我国检务公开的救济依据有着明显的不同。无论是通过《信息自由法》还是《刑事诉讼法》来规范检务公开的救济,检务公开作为检察机关的一种法定的义务,是有着法律层面的支撑和约束的。在这两种法律依据规范下,检务公开的救济有着作为一般性法律的效力和强制力。而我国目前还未制定《信息公开法》,没有规范检务公开的一般性法律规范。于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国第一个关于政府信息公开的行政法规。这一法规所指的信息的范围是"行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。"所以其信息公开的主体是行政机关,而根据我国《宪法》对检察机关的定位,我国检察机关是一府两院中的一个特殊部门,其并不能适用规范行政机关的《政府信息公开条例》。

   回顾我国检务公开的发展历程可以看出,检务公开的出现以及每一次的深化发展都与最高人民检察院的司法解释和规范性文件的出台密不可分。1998年10月,最高检下发了《关于在全国检察机关实行"检务公开"的决定》,详细论述了检务公开的内容、形式及其重大意义,并提出了人民检察院的"检务十公开",自此掀起了检务公开的序幕。此后,在最高检每年下发的检察工作重点中都有检务公开的内容。如1999年1月4日最高检颁布了《人民检察院"检务公开"具体实施办法》,使"检务公开"程序化、规范化;2006年6月最高人民检察院发布了《关于进一步深化人民检察院"检务公开"的意见》,进一步提高对"检务公开"重要意义和基本原则的认识,并建立健全了检务公开的相关工作机制;2013年12月,最高人民检察院印发了《2014-2018年基层人民检察院建设规划》,在此《规划》的第二部分中再次强调了深入推进检务公开工作的问题。

   在这些专门司法解释和规范性文件中,有关检务公开救济的规定集中体现在2006年出台的《关于进一步深化人民检察院"检务公开"的意见》中。该《意见》第五部分规定:"建立责任追究制度。对于检察人员严重违反'检务公开'规定,不履行告知义务而影响诉讼参与人行使权利的,应当予以追究;情节严重的,要按照《检察人员纪律处分条例(试行)》严肃处理。建立监督保障机制。要健全'检务公开'的监督、检查机制,同时提供必要的组织、物质条件,保障'检务公开'持续、有序、深入地开展。"而这正是我国检务公开救济的主要依据。

   (四)不同依据产生的原因

   通过上文对目前世界上存在的规范检务公开的方式进行分析,可以看出国外主要通过制定专门的《信息自由法》和在本国《刑事诉讼法》中规定检务公开这两种形式来实现检务公开的救济。而之所以针对检务公开会出现不同的法律规范来实现其救济,这主要是考虑到检察机关的特殊性质与其在国家中所发挥特殊职能,现将其简要分析如下:

   在以《信息自由法》作为检务公开的救济依据时,主要考虑的是检察机关的行政性质。无论是英美法系国家还是大陆法系国家,都认为检察机关是政府的组成部分,其权力运行时展现的性质为行政属性,检察机关通常隶属于其本国的司法部门。检察机关的上下级领导关系,突出体现了检察权的行政性;检察机关直接组织检查官员实施侦察行为,有严密的组织结构和监督指挥关系,且突出行为的实效,也具有明显的行政性质。所以作为规范行政机关的《信息自由法》同样可以适用于检察机关,其相应的救济程序也能够应用在检务公开上。

   而通过《刑事诉讼法》等刑事程序法律来规定检务公开时,主要考虑到了检察机关的司法属性。正如有学者说,大陆法系国家中的检察机关虽然也是行政机关,受政府司法行政首长(一般指司法部长)的领导,但其又不同于一般的行政部门。其实,不论是在大陆法系国家还是在英美法系国家,检察机关的司法性质都是不容置疑的。检察官代表公共利益追诉犯罪,同时检察官在诉讼活动中也具有一定的独立性,不是长官的附庸,而能独立地做出诉讼判断并付诸实施,在这种意义上检察权具有司法权特性。在检察机关从事其司法行为时,《信息自由法》就不能完全对其适用了。而对于在诉讼程序中产生的信息公开的问题,就需要《刑事诉讼法》对其进行规范和救济了。

   当我们把视线收回到我国时,就会发现在检务公开的发展历程之中,我国走出了一条与其他国家都不相同的道路,那就是通过最高人民检察院的司法解释和规范性文件来对检务公开进行规定与救济。我国检务公开的这种规范方式,是与司法解释在我国的特殊地位与作用密不可分的。司法解释在我国具有填补法律漏填、完善立法的作用。我国司法解释普遍存在着一个显著的特征,那就是极具政策回应性质。通过这几次最高检有关检务公开的司法解释和规范性文件的指导思想,就能够看出我国司法解释的这一特征。例如,在1999年出台《关于在全国检察机关实行"检务公开"的决定》时,提到了"为落实十五大精神,努力实践依法治国的基本方略......而实行'检务公开'";再如2006年颁布的《关于进一步深化人民检察院"检务公开"的意见》中,其指出为了"全面贯彻落实党的十六大和......精神,按照《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》的要求",而进一步深入检务公开;而在2013年出台的《2014-2018年基层人民检察院建设规划》中,其指导思想就明确指出为了"全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神",而深入推进检务公开工作。由此可见,我国检务公开的产生及其每一次的发展都回应了党和国家的政策要求,其指导思想是党在某一时期法律工作的阶段性的部署,而这也充分体现了党在重大方针政策上的指导作用。

   此外,通过司法解释和规范性文件来规定检务公开及其救济,也有着我国信息公开立法方面的经验不足的原因。我国在司法公开方面的立法缺失、政府信息公开方面的立法也亟须完善,而盲目通过立法的方式规范检务公开在实践中可能会带来很多问题。如检察机关在其权力运行中产生的对公权力的占有、控制的惯性而不愿公开信息、接受监督;又如检务公开带来的人力、财力的投入,由此导致的经济成本的加大。这些都需要在实践中不断摸索和适应的,最好的方式就是检察机关自己不断释放权力,寻求自我公开的方式,这也正是由最高检以司法解释和规范性文件方式来规范检务公开的原因。

   三、检务公开救济权的行使主体

   检务公开的方式依据不同的标准具有不同的分类,如依照检务公开的表现形式不同,可以将其分为公告公报、告知、大屏幕展示、场所公开、听证、人民监督员公开、开放日、传统媒体公开、网上公开及其他新媒体公开等。而依照检务公开的程序启动是否需要申请,可以将其分为依职权主动公开与依申请公开。在此,笔者将从主动与依申请这一分类角度来分析检务公开救济权的行使主体。

   (一)主动与依申请公开的区分

关于主动公开与依申请公开的规定主要体现在最高检在2006年发布的《关于进一步深化检察院"检务公开"的意见》中。《意见》第五部分规定:"健全主动公开和依申请公开的制度。就依法可以公开的诉讼程序、诉讼期限、办案流程、案件处理情况、法律文书、办案纪律等信息,要主动予以公开。同时,通过建立'检务公开'查询服务窗口、大厅等方式,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:张容川
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