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高一飞 丁海龙:论检察机关法律监督公开宣告制度

更新时间:2014-12-23 20:02:24
作者: 高一飞 (进入专栏)   丁海龙  
贯彻执行群众路线,倾听群众意见,接受群众监督,调查研究,重证据不轻信口供,严禁逼供信,正确区分和处理敌我矛盾和人民内部矛盾。"法律监督公开宣告制度就是检察机关根据上述法律规定创新出的新制度,是检务公开在新时期的重大创新,如何正确和规范的行使上述制度也是当前检务公开发展不可避免的议题,对上述实践中存在混乱情况需要在制度构建上加以规范。

   二、法律监督公开宣告制度构建

   一项制度能否在实践中发挥重要的作用,关键在于其如何构建。法律监督公开宣告制度作为检察机关实践的创新结果,对其如何构建的理论成果存在一定的空白,因此必须立足于基层检察机关的办案经验,总结实践经验,在此基础上提出合理的构建意见。

   (一)法律监督公开宣告制度的适用范围

   最高人民检察院于2013年12月10日公布了《2014-2018年基层人民检察院建设规划》(以下简称《规划》)。《规划》要求深入推进基层人民检察院检务公开工作,细化执法办案公开的范围、对象、时机、方式和要求,健全主动公开和依申请公开制度。除法律规定需要保密的以外,执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文件一律向社会公开。法律监督宣告公开制度作为检察公开的一种新的制度,应坚持"公开是原则,不公开是例外"的标准,对于不影响刑事诉讼正常进行的案件决定予以最大范围的公开。但是,所有的公开都是有限度的,即使是结论性的决定,也存在不予公开的情形,规范法律监督公开宣告制度的适用范围实属必要。根据法律宣告制度的作用和性质,结合实践中各试点检察机关的实践情况,可以将适用法律监督公开宣告制度的决定归纳为如下八种情形:

   1.不立案决定书的宣告。不立案决定是指接受立案材料的公安司法机关,经审查,认为没有犯罪事实发生,不需要追究刑事责任时作出的不立案决定。决定不予立案的,应当制定《不予立案决定书》。不起诉决定在一定程度上具有程序裁判性和终结性,能够阻断刑事诉讼程序的进程。为了强化立案监督的力度,对于检察机关自己侦查的案件是否立案的决定进行法律监督宣告,有利于控告、举报和报案人员充分表明自己的立场和态度,接受检察机关作出的决定。

   2.不起诉决定的宣告。不起诉决定是指人民检察院对侦查终结移送起诉的案件进行审查后,认为犯罪嫌疑人没有犯罪事实,或者依法不应该追究刑事责任,或者提起公诉在刑事政策上没有必要性,或者起诉证据不足,从而作出不将犯罪嫌疑人提交人民法院审判的一种处理决定。[ ] 在我国,不起诉的情形包括法定不起诉、酌定不起诉和证据不足的不起诉。对于法定不起诉,一旦检察机关对犯罪嫌疑人作出法定不起诉决定就在实体上否认其犯罪。同时检察机关根据案件事实和证据对犯罪嫌疑人作出酌定不起诉的决定,人民法院就失去对被告人进行审判的基础和前提,不仅在程序上阻断了诉讼程序,还在实体上终结了诉讼。另外,在证据不足不起诉中,检察机关一旦作出证据不足不起诉的决定就意味着检察机关在事实和证据上否认犯罪的成立,这在一定程度上具有终结诉讼程序的作用,具有终结性和司法性。因此,对不起诉决定进行公开宣告就具有了重要意义。

   3.未成年人案件的附条件不起诉决定的宣告。新刑诉法第271条规定,对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪,可能判处一年有期徒刑以下刑罚,符合起诉条件,但有悔罪表现的,人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前,应当听取公安机关、被害人的意见。附条件不起诉在法律监督宣告室内进行,可以起到教育未成人犯罪嫌疑人的作用,使其能够很好的认识到自己的过错,并积极悔罪,有利于未成年人的教育和改造。

   4.批捕决定的宣告。由于检察机关的批捕决定在一定程度上具有准司法性,能够影响刑事诉讼进程,所以检察机关在作出决定时应该听取当事人和侦查机关的意见,使他们之间针对案件事实和证据提出自己看法,进而实现对审查批捕程序的诉讼化改造,使其成为控、辩、审三方组合的诉讼格局。新刑诉法第86条规定,人民检察院审查批准逮捕时,有下列情形之一的,应当讯问犯罪嫌疑人:(1)对是否符合逮捕条件有疑问的;(2)犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的;(3)侦查活动可能有重大违法行为的。审查逮捕中如果辩护律师提出要求,应当听取辩护律师的意见。因此,对于批捕决定的宣告有必要在法律监督宣告室内进行,讯问犯罪嫌疑人、听取辩护律师的意见也可以在宣告室内进行。

   5.羁押必要性审查结果的宣告。新刑诉法第93条规定,犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的,应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。该制度的立法目的就是为了强化人民检察院对羁押措施的法律监督,防止超期羁押和不当关押。法律监督宣告室的建立,可以在其中进行羁押必要性审查结果的宣告,使被羁押人有机会阐述自己观点并于侦查机关进行辩论,有利于广泛地搜寻证据和发现事实,更有利于负责审查的检察机关办案人员作出理性的裁判。

   6.纠正违法通知书的宣告。纠正违法通知书是检察机关对侦查监督,诉讼监督和执行监督的法定形式,在法律监督宣告室内宣告纠正违法通知书,可以引起被通知单位的重视和改进,提高检察机关的司法公信力。

   7.国家赔偿决定的宣告。根据我国法律的规定,公安司法机关在行使侦查、检察和审判权时,危害到了公民的合法权利,公民可以向上述机关要求国家赔偿。检察机关在作出赔偿决定时,应该召集当事人和相关人员,对于赔偿决定进行阐述,使他们对赔偿决定提出自己的看法和意见,增强其参与性,进而使检察机关接受当事人和辩护人监督;也可以使当事人更好的理解自己的权利受到损害的原因,有利于当事人化解与司法机关的矛盾,更加信任司法机关,从而崇尚法律;对于检察机关来说,公开宣告国家赔偿的决定可以使检察机关认识到自己的错误所在,避免在以后的办案中犯同类错误,提高决定的公信力和执行力。

   8.检察建议的宣告。检察建议是人民检察院在办案过程中,发现有关单位存在影响社会治安综合治理和内部管理方面的问题,为建章立制,加强管理,以及认为应当追究有关当事人的党纪、政纪责任,向有关单位正式提出的建议。它是检察机关履行法律监督职责的重要手段之一,其在纠正错误、堵漏建制、预防犯罪以及弘扬社会正义等方面起到重要作用。检察机关在作出检察建议时,应该听取相关单位陈述和申辩,增强其参与性。[ ]

   可见,终结性法律文书的特点是,其已经过了讨论和商议过程,将付诸执行,因而不会影响和妨害执法;同时它将对相关当事人产生一定的法律后果,当场公开宣告能够显示宣告内容的权威性和严肃性,也能让相关人员在宣告的当场发现问题、提出问题,倒逼检察人员对在作决定的时候能够持谨慎、认真的态度,提高办案质量、坚持公正执法。

   (二)法律监督公开宣告主体和参加人员

   法律监督公开宣告的主体应当是作出决定的办案负责人,就如在审判中进行判决宣告的是审判长一样,这样做的目的是为了体现决定者权力与责任的明确性和统一,使宣告人听取对自己所作决定的不同意见,规范检察行为。同时,从办案的亲历性和对案件的了解程度来看,由办案负责人作为法律监督宣告的主体,可以对在监督宣告过程中的异议和事实、证据作出较为充分全面的解答,既能保证法律监督宣告的公平公正性,又能体现司法效率,提高办案质量。

   就法律监督宣告制度的参与人员而言,各地检察院对于参加宣告程序的旁听人员都有特殊的规定,上海市徐汇区检察院通知犯罪嫌疑人、被害人、公安机关作为组成人员参加宣告程序,同时通知案件双方当事人所在的街道、社区工作人员作为旁听人员参加宣告程序;江苏省吴江区检察院通知犯罪嫌疑人及其所在单位代表、人民监督员作为组成人员参与宣告程序,同时通知律师、犯罪嫌疑人的亲属及其所在单位人员作为旁听人员参加宣告程序;山东省滨州市检察院通知案件当事人,诉讼代理人,辩护人,检察决定涉及的侦查机关、审判机关的代表,当事人所在单位、学校、村委会代表,与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、专家等作为宣告参加人参加宣告程序;上海市金山区检察院通知涉案当事人及其家属、涉案代表作为组成人员参加宣告程序,同时通知人大代表、政协委员、人民监督员及特定领域的专家学者作为旁听人员参加宣告程序。

   根据以上实践经验以及最大限度公开原则的理论精神,法律监督公开宣告程序应该包含以下三类人员:

   第一类是与案件有利害关系的人,包括侦查机关、被害人及其代理人、犯罪嫌疑人及其辩护人。让与案件有利害关系的人作为组成人员参见宣告程序是因为他们与案件的处理结果有利害关系,让他们参加宣告程序能使他们在宣告的过程为自己的权益辩护,同时又能监督检察机关,保障当事人的参与权、表达权和监督权。

   第二类是人民监督员。人民监督员制度,是检察机关在推进检务公开的过程中自觉接受外部监督的有效形式。人民监督员参与宣告程序,解决了"谁来监督监督者"这个问题,同时由于人民监督员与案件没有利害关系,能站在客观中立的立场上对案件的宣告过程进行监督,能较好的取得案件当事人的信任。另外,让人民监督员参与宣告程序能使其很好的了解检察机关的执法办案的过程,发挥其监督作用。一方面,由于人民监督员具有一定的法律知识,能比较准确的找出监督的切入点,监督意见和建议更具有针对性。另一方面,由于人民监督员来自人民群众当中,与人民群众有较为密切的关系,可以倾听人民群众的意见,进而向检察机关反映群众关切的案件以及其办理情况,保障人民群众的知情权和监督权。

   第三类是普通民众。我们应该允许普通民众自由参加法律监督宣告程序。一方面,普通民众自由参加法律监督宣告程序能够使他们接受法制宣传教育,提高他们的法律意识。另一方面,普通民众参加法律监督宣告程序,保障了社会公众的知情权和监督权。同时民众对检察机关的决定可以发表自己的意见和看法,提高检察决定的科学性和民主性,也是保障民众知情权的重要体现。

   (三)法律监督公开宣告制度的地点选择

   法律监督公开宣告制度是检察机关代表国家行使法律监督权的行为,因此对于其地点的选择要慎之又慎,不能随意在检察官办公室或者其他地方进行。关于其地点选择,各地检察机关都有不同的做法。上海市徐汇区检察设置专门的"检察庭",对于相对不起诉、绝对不起诉和附条件不起诉三类案件进行公开宣告,充分保证案件各方的合法权益。[ ]上海市金山区检察院首家设立法律监督宣告室公开检察机关做出的决定。[ ]山东省滨州市检察检察院设立法律监督公开宣告庭对于检察机关的作出的决定进行公开宣告。[ ]通过对各地检察机关对于地点的选择可以看出,各地检察机关都设立了专门的宣告室,尽管各地检察机关所用的名字不同,但在本质上都没有较大的区别。

   在以上做法中,比较可取的是在本检察院内部开辟出一个专门的地方用来进行法律监督公开宣告。这样可以充分体现司法的庄重、严肃和司法程序的规范、公开,又有助于检察官树立公正司法的意识,进而培养良好的司法习惯,规范其在法律宣告的过程中的行为,扩大其办案效果。对于这个专门的法律监督工作场合的名称,可以采取上海市金山区检察院的做法,将其命名为"法律监督宣告室"。

对于宣告室的具体地方设置,各地检察院都有不同的做法,比如上海市吴江区检察院是在其检察院的二楼设置宣告室。[ ]这样做不利于民众顺利进入检察院。对此,宣告室应该设置在靠近大厅却与办公区相对分开,民众能出入自由的地方。各地检察机关应该依照这个标准设置其宣告室。(点击此处阅读下一页)


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