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高一飞 祝继萍:探索设计检务公开评估指数

更新时间:2014-12-23 15:39:32
作者: 高一飞 (进入专栏)   祝继萍  
完善的检务公开评估指数要求明确哪些应当包含于检务公开评估的范围中。《关于进一步深化人民检察院"检务公开"的意见》明确"除因涉及国家秘密等原因外,对办案程序、复查案件的工作规程、各个诉讼阶段诉讼参与人的权利和义务、法律监督结果等依法应该公开的事项,都要充分公开,如实公开。"这一规定确定了检务公开内容范围的基本准则。然而,仅仅有基本准则是无法让检务公开评估指数运行起来的,必须对检务公开的评估范围予以明确:哪些属于公开的范围,哪些属于不公开的范围。事实上,在评估的过程中,人人往往惯性的思维是评估应当公开的是否已经公开,而忽视了不应当公开的范围也应当成为我们评估的对象。之所以强调要明确检务公开中不应当公开的范围,是因为检察机关在中国司法中拥有独特的法律地位以及特殊的价值取向,使得检察机关在执法过程中必须考虑一些特殊的因素,如国家秘密、个人隐私、司法成本、司法独立、司法公正等等。因此,在设计检务公开的评估范围时,同时采用两份清单--公开清单和不公开清单或许是值得尝试的。

   所谓不公开清单又称负面清单,2014年4月,上海长宁区检察院推出首份检务"不公开清单",划出34条检务公开"红线",除这34条"红线"之外,检务事项一律公开。这一经验值得我们借鉴,在确定检务公开的评估范围时,采用正反相结合的方法一方面可以避免仅采用正面清单导致公开事项无法一一例举也无法适应不断变化的新情况,另一方面可以避免仅采用负面清单导致公开的事项不明确,让检察机关和公众无所适从。

   (三)检务公开评估指数的具体指标

   本文试图对检务公开的评估范围从正反两个角度作一简单的评估指标表,从公开内容上而言,检务公开主要包括执法公开和检务事务公开两部分。在表格中,并没有对评估范围的权重进行分配,主要是考虑到权重的分配需要在实践中经过检务业务部门、专家论证、相关人员(如律师、法官)等的多方论证,故在此不作探讨,表格具体内容如下:

  

   三、检务公开评估指数设计过程中应注意的问题

   (一)合理使用检务公开评估指数设计中的定量分析

   毫无疑问,法律领域一系列关于评估机制的构建都离不开社会科学研究方法的进步,定性分析和定量分析是常用的两种研究方法。定性分析是通过分析综合、比较、抽象概括的方法对研究对象进行"质"的分析,解决研究对象"有没有""是不是"的问题。定量分析是寻求数据定量表示的方法,结合统计分析的形式对研究对象进行"量"的分析。定性分析与定量分析并不是孤立存在的,一般在对研究对象进行评估时,定量分析常常要以适当的定性分析为前提,有时,定性分析也用于解释定量分析所得出的结果。例如,2005年香港法治指数的研究、2008年余杭法治指数的设计和2012年的浙江省司法透明指数的设计都采用了定性研究和定量研究相结合的方法。在检务公开评估指数的设计过程中同样需要谨慎对待定性和定量问题,尤其需要理性看待检务公开评估指数中的定量研究。

   克利福德·科布、克雷格·里克斯福德曾一针见血地指出社会指标所带来的12个教训,其中之一是"有了一个数据,并不一定意味着有了一个好的指标。"由此可知,定量分析并不是一个指标的全部。但是在法治指标和司法透明指数的研究过程中,我们不难发现一种倾向,在评估体系的设计过程中,定量分析的比重越来越大。当然,有不少学者认识到了这一点:"从法治指数研究来看,学者们确实又非常热衷于将这些定性化的指标和标准定量化,将定性指标和标准转化为定量化的数量指标和标准。""就司法透明指数研究来看,现在讲的是司法透明,主要是程序、方法、手段方面的,司法中一些软的部分是难以用数字来体现的,比如说司法独立性、司法公正性、司法人员素质,司法伦理实践情况,等等,这些问题是难以用数字来表现的。所以还是要清醒的看待数字管理的局限性。"在检务公开评估指数的研究过程中应当站在前人的肩膀上看到定量分析的局限性,以防给定量分析留下"玩弄数据"的空间而流失了检务公开评估指数应有的价值。

   在检务公开评估指数的设计过程中,我们必须认识到检务公开的评估指标并不是一系列简单的数据,检务公开的评估结果也不是纯粹的分数而已,定量分析在检务公开评估指数中存在局限性。第一,检务公开的评估指标,包括指标的细化和量化,指标权重的设计等是离不开定性分析的。我们必须对检务公开的概念,检务公开的一系列事项的范围界定,检务公开的评估主体、评估方式等有一个准确的把握,在此基础上才可能建立起检务公开指标的"数据大厦"。第二,从实践操作层面而言,许多检务公开的内容是无法用分数来衡量的,比如检察工作人员的素质,检察工作的独立性,检察工作的公正性等,这些问题要想通过分数来衡量是很困难的,只能通过定性分析的帮助以及通过对评估程序的优化来尽可能地实现目标。

   (二)多元化的评估主体和多样化的评估方法相结合

   在评估指标的制定过程中,指标设计者、执行者与被测评者之间应该相互区别、各自独立以保证评估指标的独立性和多元化。同样,在运用评估指标进行测评的过程中,应保证评估主体的多元化以及评估方法的多样化,因为单一的评估主体和评估方法容易放大测评过程中一些细微的差别,导致评估结果因细节的"差之毫厘"而"谬以千里"。

   检务公开评估指数的评估主体的多元化和评估方式的多样化事实上关系到评估机制的开放性和社会认可度。显然,关起门来自己评自己无法获得社会的认可,也无法保证评估结果的客观公正。针对这一问题,在"余杭法治指数"和"浙江省司法透明指数"的设计过程中就已经采取了一定的措施,如杭州余杭区的"余杭法治指数"评测中区分为内部评审组、外部评审组、专家评审组和群众满意度调查四个部分,其中专家评审组占30%的权重;在"浙江省司法透明指数"的测评中,"司法透明指数=民意调查指数30%+动态监测指数70%(法院行政管理透明指数15%+司法过程透明指数55%)"其中民意调查的主体主要是当事人和律师,动态监测指数的测评主体主要是第三方评估机构。因此借鉴前者的经验,在检务公开的评估主体方面可采用检察机关内部测评以及外部专家评估、民众测评和媒体测评等多元主体测评的方式。而多元化的评估主体往往要求采用多样的评估方式,如针对民众测评采用问卷调查、网络投票的方式;针对专家评审,采用座谈会、研讨会等。最后,确定第三方中立机构,由第三方机构对不同的测评方式而得出的不同的数据分析比较,得出测评结果,发现问题提出检务公开改进建议,反馈给检察机关,再由各个检察机关根据合理建议,积极改进检务公开工作,这才是检务公开评估指数的真正意义之所在。

   (三)建立起强有力的检务公开评估保障机制

   检务公开评估指数自身就是一个有机的整体,其良好的运作既离不开一套科学合理的评估指标也离不开运行有序的评估流程,尤其是多元化的评估主体。但是,值得一提的是,检务公开评估指数真正发挥其作用还依赖于相关保障机制的各就各位。没有机制保障,检务公开就难以落到实处。最强有力的保障机制毫无疑问是建立起责任追究机制,具体指按照不同程度的检务公开要求落实责任,对违反检务公开相关规定的,损害当事人合法权利造成严重后果的应当依法查处。除此之外,还应当建立举报投诉机制,在检察院网站和检察院场所设立投诉电话、举报投诉信箱,安排专人对当事人和社会公众反映的问题进行核查。上级检察机关对当事人和社会公众反映本辖区检察机关落实公开制度存在的问题进行核查和反馈;建立物质保障机制,对检察机关场所、门户网站、其他信息公开平台等方面提供较大的资金、设施、技术等物质保障等等。可见,检务公开评估指数及其相关的保障机制构成一个有机的整体,因此,在未来的检务公开改革中,应当将检务公开评估保障机制作为独立考核指数纳入到检务公开的考核范围,从而更好推动检务公开的健康发展。

  

   注释:

   1.刘金诺、陈茉,社会指标化运动对法学研究的影响,决策与信息,2011年第11期,第78页。

   2.秦麟征,关于美国的社会指标运动,国外社会科学,1983年第2期,第33页。

   3.戴耀廷,香港的法治指数,环球法律评论,2007年第6期,第44页。

   4.钱弘道,法治评估的意义和方法--以杭州市余杭区为对象的实证研究,载加快法治政府建设的思考和探索--深入贯彻落实科学发展观与加快法治政府建设理论研讨会论文集,中国法治出版社,2008年版,第206-222页。

   5.谢圣华,将司法公开原则精细化标准化--司法透明指数研讨会综述,人民法院报,2012年6月20日。

   6.侯学宾、姚建宗,中国法治指数设计的思想纬度,西北政法大学学报,2013年第5期,第8页。

   7.刘润发:"检务公开理论与实践学术研讨会综述",人民检察,2009年第14期,第52页。

   8.记者:"将司法公开原则精细化标准化--司法透明指数研讨会综述",2012-06-25,http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2012-06/20/content_46632.htm,最后访问时间:2014年6月4日。

   9.林中明:"上海长宁:推出检务:不公开清单",检察日报,2014年4月11日第2版。

   10.克利福德o科布、克雷格o里克斯福德认为社会指标给人们带来12条教训,具体包括:有了一个数据,并不一定意味着有了一个好的指标;有效的指标需要一个清晰的概念基础;不存在不受价值影响的指标;无所不包也许是有效性的敌人;指标的象征性价值也许盖过它的字面价值;别把指标和现实相混淆;民主的指标程序需要更好的公众参与过程;测量并不必然产生合适的行动;好的信息也许会导致好的决策并有助于达成好的结果,但也不那么容易;挑战关于什么引发了问题的智慧往往是解决问题的第一步;要采取行动,就要关注揭示原因的指标,而不是揭示症状的指标;如果你控制了资源,你就更有可能从指标走向结果。参见克利福德o科布、克雷格o里克斯福德,宾建成编译:社会指标的历史教训,经济社会体制比较,2011年第5期,第12页。

   11.侯学宾、姚建宗,中国法治指数设计的思想纬度,西北政法大学学报,2013年第5期,第8页。

   12.孙笑侠,如何看待"司法透明指数"--在2012年中国法治论坛的发言记录,http://blog.sina.com.cn/s/blog_7df5bf4d01016jq5.html,最后访问时间:2014年6月4日。

   13.侯学宾、姚建宗,中国法治指数设计的思想纬度,西北政法大学学报,2013年第5期,第9页。

  

   原载《长江论坛》,2014年第4期


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