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冯玉军:当代中国法治的多重内涵与战略前瞻

更新时间:2014-12-20 00:06:14
作者: 冯玉军  
属于大陆法系的拉丁一支;台湾地区施行的法律传统上受到德国日本法的影响,“二战”之后则受美国法影响甚深。因此,中国是一个“复合法域”或“多法域”国家。

   以上四个法域之间法律制度相互冲突、相互博弈、协调融合的过程,为三大法系及其法律制度的融合、趋同提供了珍贵的实验模本。目前两岸四地在这方面已经建立了很多沟通平台,取得了很好的效果。但不可否认,由于两岸四地政权和民众对一些涉及基本价值、法治理念、体制模式的基石性问题尚存在差异性认识,一些原本存在的矛盾冲突反而愈演愈烈,某种程度上阻碍了彼此融通。作为一个复合法域国家,四个不同地区的法律制度存在各种各样的矛盾冲突,彼此间日益紧密的经济文化和政治联系必将进一步加剧这种矛盾冲突。

   理性设计或有计划的建构型法治。从社会现代化的角度看,中国属于后发现代化国家,与许多已经完成现代化的发达国家相比,在各个方面皆有“赶英超美”的远大理想,并具体表现在经济建设和法治建设中的理性主义建构态度。它表明改革进程不是断裂、解构或者漫无目标的,而是有领导、有规划、建设性的。这与其他国家(除去前苏联)的情况明显不同,不同于普通法系国家,也有别于大陆法系国家。

   先易后难小步快跑的渐进型法治。邓小平有过这样的论断:“改革是中国的第二次革命。……我们的方针是,胆子要大,步子要稳,走一步,看一步。”改革就是难事。每项改革都是人们利益的重新调整,都会受到既得利益者显性或隐性的反抗。在过去三十多年的法治变革当中,中国政府和民众恰当地发挥了传统的实践理性精神,没有强行突破改革开放前初步定型的路线政策、法律制度,而是通过“放权让利”,鼓励人民群众的创新精神,大打“擦边球”、大搞“增量改革”。所谓“先易”和“后难”其实都是相对的。无论经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革还是法治改革,都是一个相当长的、复杂的历史过程,或者说是一项系统工程。实际改革当中,应该先明确目标,尽快组织专门班子,对改革方案进行系统研究和设计,细分成许多个改革单元,一个一个、一步一步地解决、推进。这种策略能有效避免改革走过场或者“大呼隆”式改革,也可以避免欲速不达,导致改革失败的情况。

   注重试验(试点)的学习型法治。法律是一种能建立确定预期的正式制度,其主要功能在于建立和保持一种可以大致确定的预期,以便利人们的相互交往和行为。中国过去三十多年制定政策和法治改革的实际过程是:反复试验(包括法律的试行、暂行、试点等),不断学习,抓住机遇,持续调整。这种情形可以形象地概括为“摸着石头过河”,本质上也是一种中国式实用主义,即为了灵活应对外界的不确定性,行为主体必须不断尝试各种方法、步骤和组织机构,以适应具体环境,从而找出与可行性成本相符的适用政策。这就导致中国具体的改革试验很少具有整体配套改革的特征,而更多地是一种分期分批的改革过程,这种做法的好处不在于统一性而在于开放性,意料之外的、试验性的政策解决方案一旦出现就被立刻抓住。

   追求公平正义与社会和谐的社会主义法治。法治中国的建设具有明确而浓厚的意识形态属性,这是中国法治不同于西方资本主义法治、前苏联社会主义法治的核心特质。按照官方的说法:“我国的法治和依法治国,是从中国国情和实际出发,立足于社会主义初级阶段,具有中国风格、中国文化和中国特色的社会主义法治。我们走的是一条坚持中国共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一的法治发展道路。它同时也意味着我国已经拥有了严谨的、科学的、系统的中国特色的社会主义法治理论,有自己独立的话语体系,从而破除了西方在法治理念上的话语霸权。”

   全面推进依法治国的战略性前瞻

   完备而良善的法律体系是法治国家的基本标志,是政权稳定和社会发展的基本保障。新中国成立65年特别是改革开放35年来,中国共产党领导中国人民经过坚持不懈的努力,到2010年底,形成了立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现中国共产党和中国人民意志,以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系。我国国家和社会各方面总体上实现了有法可依,这是我们取得的重大成就。然而,法律体系的形成并不等于法律体系的完备,法律是实践经验的总结、提炼。社会实践永无止境,法律体系必将随着社会关系的变化、改革开放的进程以及中国特色社会主义实践的发展不断完善和发展。

   改革开放之初,为了解决“无法可依”的现实问题,邓小平同志在多次谈话中要求立法工作“宜快不宜慢”、“宜粗不宜细”。据不完全统计,从1979到2010年,法律制定的年平均增长率超过8%,行政法规为10%,部委规章为13%,地方性法规则高达30%,全部各类立法的年平均增长率为16%。显而易见,这种立法“大跃进”的情况不可持续。进入21世纪以来,制定法律的数量逐步减缓,修订、废止相关法律的活动开始增多,立法工作由制定为主转向立、修并重,并出现了较大规模的法律清理活动。因此,在“后法律体系”时代,必须把提高立法质量作为加强和改进立法工作的主要任务,坚持科学立法、民主立法,强化立法论证、立法调研、立法评估,拓展人民有序参与立法途径,切实增强法律的可执行性和可操作性,提高法律的权威性,让每一部法律都成为精品,更好地发挥立法的引领和推动作用。

   进一步加强民主立法,凸显立法工作的人民性和民主性,实现人民民主。民主立法在法治中国建设中的一般要求是:其一,在立法目的上,坚持公民权利本位,以体现大多数人的利益和意愿为价值取向。其二,在立法程序上,既要进一步完善代议民主、发挥人大立法主导作用,又要尽可能扩大立法的公众参与。其三,立法机关必须坚持以人为本,依照法定程序,集体行使职权,在立法工作中深入调查研究,广泛征求意见,反复研究论证,把民主立法的理念和做法贯穿于全部立法工作的始终。

   推进民主立法,就要坚持把民主立法的过程作为推动治理体系改革创新的过程,坚持把立法的过程作为统一思想、寻找并凝聚共识的过程。进一步加强立法工作组织协调,完善代议民主和法律起草、审议的协调协商机制,充分发挥人大代表和全国人大专门委员会在立法工作中的作用,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切,最大限度地凝聚共识、凝聚智慧。进一步坚持人民权利本位,在发挥人大立法主导作用的同时,通过座谈、听证、评估、民意调查、聘请立法顾问、公民旁听法案审议、公布法律草案等拓展公民有序参与立法途径、形式和程序,健全公众意见表达机制和听取、采纳公众意见情况说明制度,使立法更加充分体现广大人民群众的意愿,保证人民群众的意见和建议得到充分表达,合理的诉求、合法的利益得到充分体现。改革法案审议制度、代表会议制度、会议议程制度,健全立法专家咨询制度,发挥立法工作机构作用,建立和完善公众意见汇集和反馈机制等。除依法需要保密的外,所有地方性法规草案和政府规章草案,都要通过互联网等媒介向社会公布,公开听取社会各方面的意见。

   进一步加强科学立法,创新立法思维,完善法律评估机制,提高立法质量。科学立法在法治中国建设中的一般要求是:一、力求使法律规范符合客观实际,符合改革发展的客观要求。二、努力使法律规范更多体现科研进步的成果,以增进人民的福祉,维护人民的权益。三、努力保证法律规范的和谐统一。四、努力使法律规范能够准确表达所要表达的意思,即做到立法技术和方式方法的科学。

   推进科学立法、提高立法质量的目的是增强立法工作的协调性、及时性、系统性,增强法律的可执行性和可操作性,使已经制定出来的法律法规、规章条例立得住、行得通、切实管用。其具体措施包括:一、坚持以科学发展观统领立法工作,即坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求推进立法工作。二、创新立法思维,依据改革举措,从经济社会发展的实际问题和重点领域出发,制定科学的立法规划和立法工作计划,按照立法项目的轻重缓急组织实施。三、坚持立改废释并举,更加注重法律修改和法律解释,需要修改的法律按照程序及时修改,使重大改革于法有据、有序进行,需要得到法律授权的重要改革举措,要按法律程序进行,实现从粗放型向集约型立法的转变。四、修改立法法,进一步划清中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限,为科学立法提供制度保障;建设、完善立法决策支持系统,为科学立法提供智力支持。五、建立科学系统的立法工作机制(诸如立法选项机制、法案起草机制、立法协调机制、立法后评估工作机制、法的清理工作机制、法律法规配套机制等)。六、适应全面深化改革的法制需求,大力推进立法程序和立法机制创新,必要时采用集成式“打包立法”方式,除宪法修改外,通过一个集成的修法决定,将需要修改的若干法律一揽子修改。

   进一步处理好权力机关及其常设机关、中央立法机关与地方立法的关系,切实维护法制统一和尊严。坚持社会主义法制统一,是我国的宪法原则。从立法制度上坚持这个原则,主要体现在:一切法的规范不得与宪法相抵触;下位法不得抵触上位法,其他规范性文件不得抵触法律、法规、规章;同位法之间不得相互抵触。

   维护法制统一和尊严,首先要健全法规、规章、规范性文件备案审查制度,保证全国人大常委会对全国范围内的立法监督。其次,要严格立法权限和立法程序,重大决策合法性审查机制。建立违宪审查和宪法解释制度,启动改变撤销机制,改变全部使用“党内解决”、“内部协商”的传统办法。再次,要加强规章和规范性文件的监督管理,各级行政机关要严格按照法定权限和程序制定规范性文件,严格执行规范性文件统一登记、统一编号、统一公布制度和有效期制度。加强规范性文件数据库和检索系统建设,建立法规规章清理工作常态化机制,及时向社会公布清理结果。最后,要坚决克服立法过程中的地方保护和部门利益化倾向,防止地方和部门越权立法,避免重复立法、粗糙立法、腐败立法。

   进一步扩大地方立法自主权,有放有收,鼓励地方创新型立法。加强和改进地方立法,鼓励各地方按照区域经济社会发展的规律和具体立法需求,在确保法律、行政法规统一实施的前提下,着眼解决问题,总结立法经验,突出地方特色,自主性、创制性立法,增强地方性立法的适应性与可操作性,同时增强对地方立法的备案审查。规范授权立法,增加有地方立法权的较大的市数量,最终将立法权放开至全国所有地级市。建立科学的法治建设指标体系和考核标准,积极探索开展立法成本效益分析、社会风险评估和立法后评估工作,推动部门和地方法治科学发展。

    

   Connotations of and Strategic Outlook on the Rule of Law in Contemporary China

   Feng Yujun

Abstract: Since the reform and opening up, the legal development of China has experienced three stages. The first stage is from 1978 to 1996, during which the governing idea became part of the legal system, initially realizing the legalization and institutionalization of social governance. The second stage is from 1997 to 2011, during which the "rule of law" was written into the constitution,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《人民论坛·学术前沿》2014年11月下
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