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陈道富 :政策性金融改革思路探索

更新时间:2014-12-08 22:10:18
作者: 陈道富  

   政策性银行是利用市场效率,更好实现非完全商业性目的,弥补财政资金的不足和低效率。当前,政策性和商业性业务的混淆,制约了政策性银行更好地发挥其功能。

   1994年以前,四大专业银行大量从事半商业性、半政策性业务。银行成了财政的提款机,累积了大量不良贷款,政策支持效果却并不理想。当项目经营成功时,商业银行就将其归为商业性业务,获得商业利润;当项目经营不成功,就归为政策性因素,寻找财政支持。

   真正的政策性任务缺乏财力支持。据人行2002年对改革开放以来国有商业银行不良贷款成因及构成的调查,在国有商业银行不良贷款中,仅有20%是由于国有银行自身信贷经营不善造成的,80%是由于各级政府干预(30%)、对国有企业信贷支持(30%)、法律环境(10%)、政府产业结构调整(10%)等原因造成的。1994年国家推动政企分开改革,“将商业银行办成真正的银行”,开始剥离四大专业银行的政策性业务,成立三大政策性银行。政策性银行成立以来,在支持国民经济瓶颈部门和薄弱领域发展、逆周期调节经济运行等方面,较好地完成了预定目标。

   但近些年,又开始出现政策性和商业性业务混淆的局面。政策性银行为了实现商业可持续性,纷纷加大商业性业务比重,与商业银行产生不公平竞争,甚至政策性银行之间也相互竞争。2008年面对美国金融危机,在四万亿政策刺激下,我国商业性银行巨量放贷,大量投放在地方融资平台、房地产、过剩产能等相关领域。这不仅加剧了商业银行的期限错配,而且导致了商业银行的监管指标迅速恶化,在我国加强风险管理的背景下,积极推动业务的表外化,滋生了庞大的影子银行体系,给未来的金融风险埋下隐患。为了实现特定政策目标,我国不得不要求商业性金融机构从事部分“三农”、“小微”、“重大基础项目”及边远地区基本金融服务等政策性业务。至此,1994年金融改革之前银行体系的问题又有所抬头。虽然我国投入大量财政资金,但“三农”领域、小微企业并没有享受到实际益处,财政支持分散且杠杆作用小,融资难融资贵仍普遍存在。具有长期战略意义的重大项目,也缺乏足够的资金支持。

   总之,政策性和商业性业务的混淆,已严重制约了政策性银行功能的发挥。我国有必要尽快分离政策性和商业性业务,并理顺政策性银行商业化运行的体制机制,以更好地发挥政策性银行支持经济平稳运行和战略转型的工具作用。

   政策性银行改革的基本思路

   经过资源整合和体制机制改造,我国可建立起强大的,介于财政、商业性金融体系之间的,多方共赢的政策性金融体系,为我国的宏观管理提供额外的灵活工具,便利实现经济转型和国家政策目标。我国还可以将商业银行从政策性任务中解放出来,更有能力、更有效率的为实体经济服务。

   我国的政策性银行改革可采取以下基本思路:

   政策性和商业性相分离。政策性银行只从事政策性业务批发管理,商业性银行只从事商业化业务,但两者可以在分离的基础上相互合作。横向上,通过剥离、置换等方式,分离现有政策性银行、商业银行的政策性和商业性业务。纵向上,通过资金“低进低出”的“批发——零售”商业模式,分离政策性业务的政策性和商业性成分,实现政策性银行和商业性银行的共赢。承接零售业务的机构,宜限定在现有金融机构范围之内,不宜委托地方政府(或其融资平台),也不宜临时构建平台公司进行二次批发。这将有助于避免政策性银行在业务操作过程中,过度介入商业性领域,与商业机构产生不公平竞争。同时,也尽可能利用现有商业机构的风险管理能力和商业运作效率,实现共赢。

   利益协调和经营活动相分离。通过三方均衡的公司治理机制设计,由国家、社会和银行三方共同确定政策性银行的使命、政策目标和年度规模等,保证使命的神圣性,政策目标的连续性和必要灵活性,年度规模的适当性。政策性银行专注于政策目标的实现效率(完成特定政策目标量下的成本最小、风险最小),重点在于模式创新,包括合理有效的筛选机制设计,引入融资担保、保险等杠杆化资金使用方式,通过合理的用款机制设计,实现资金使用和机制改革相结合,甚至对部分政策性业务,也可采取补贴等方式。政策性银行实现政策目标效率的考核,应以整体效率基础,在具体业务领域应有必要的灵活性。

   政策支持和行业监管相分离。政策性银行政策性,仅体现在事先确定的、有限的政策扶持,包括国家对其市场化融资提供担保,如国家信用支持发债、特定低成本资金的筹集,税收减免、红利返还等政策,以及经营目标确定的非赢利性等方面,不再针对具体业务寻求额外财政补贴,也不在具体业务经营过程中寻求“例外”原则。政策性银行的日常经营活动,应接受金融监管部门统一的行业管理,遵循市场效率原则。

   具体政策建议

   当前,我国可以国开行为试点,通过剥离、改造、重构、置换,建立国家、社会、银行共赢的、统一的批发性政策银行体系。

   1.剥离国开集团的商业性部门。可将国开集团下的商业性部门(国开金融、国开证券、国银金融租赁、中非发展基金及村镇银行),在股权和业务上完全剥离,根据业务性质交由不同部门(中民投、汇金)持有和经营,或者在市场进行转让。

   2.改造国开行的公司治理机制。国开行由财政部独资设立,并创设特殊董事会。董事会确定政策性银行每年具体的政策性目标、业务规模等,并负责任命、考核经营班子完成政策性目标的效率。董事会由政府委派董事、银行内部董事及社会独立董事组成,各成员可各占三分之一左右。其中,社会独立董事的产生,应制定专门的资格要求和选择程序,并向社会充分披露,逐年更换。

   3.重构国开行的商业模式,转向批发管理。国开行仅与金融机构开展资金的批发、再担保等资产业务,利用国家担保,积极探索多种市场化的低成本融资方式。国开行现有的零售业务(包括与地方政府、融资平台及各种中介组织的合作),以拍卖等形式,转由商业性金融机构持有并管理。

   4.置换现有商业银行的政策性业务。通过提供低成本资金、补贴等方式,将现有商业银行政策性业务转化为商业性项目。可将财政在央行的部分国库存款,以略高于国债利率的成本转借给国开行,并用于置换现有商业银行的政策性业务。可根据实际需要,采取多种转换方式,如直接提供低成本资金置换,为部分政策性业务提供补贴,提供融资担保等。

   5.重新确定政策性银行的当年新增业务规模,为经济平稳、战略转型提供增量政策金融支持。未来可考虑将进出口银行、农业发展银行吸收进该模式,并在该模式下调整政策目标,引入政策性再担保、再保险等金融形式。在实践成熟后,出台政策性银行法律,固化该模式。


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本文责编:郑雷
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